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李宏基:转型时期南非宪法法院的策略与底线

更新时间:2020-10-18 07:30:43
作者: 李宏基  

   目 次

   一、南非宪法法院的诞生

   二、南非宪法法院的制度框架

   三、转型时期的裁判实践

   四、南非宪法法院:宪法推行者

   五、结论:转型时期的策略与底线

  

   摘要:20世纪90年代初南非政治多元分疏格局、传统司法声誉不佳促成南非宪法法院诞生。1993年南非临时宪法正式创设南非宪法法院。在1993年至1997年南非转型时期内,南非宪法法院依赖制度优势与特点取得瞩目成就,它不仅促进公民权利的保障,而且维护了新生国家秩序,甚至推动社会平稳转型。这些丰功伟绩与其宪法推行者的角色脱不开干系,南非宪法法院始终恪守1993年临时宪法的底线,采取渐进式策略处理宪法案件。

   关键词:南非宪法法院 违宪审查 司法审查 临时宪法 渐进式策略

  

   20世纪90年代初,南非黑白种族全面对峙,几乎陷入种族屠杀、社会崩解的绝望境地。然而在如此暗无出路的局面下,南非竟然颇为成功地建立起现代民主法治体制。这种反转或许得益于曼德拉、德克勒克等政治家,亦受惠于转型时期良好的国家与宪政制度。颇具担当精神的政治精英和解使南非艰难地走出历史深渊,随之而来的宪法及宪法法院制度则化解了诸多看似不可解的社会矛盾。以临时宪法为基石的南非宪法法院缓慢而有效地塑造了公民权利观念与社会秩序,保障了社会平稳转型。与此同时,在这样一个缺乏宪法法院传统的国家,新创立的南非宪法法院赢得了政治精英与社会大众较为普遍的信赖,奠定了自身在国家制度中几乎不可撼动的地位。

   南非宪法法院在转型时期乃至之后发挥的重大作用使得它已然成了当代宪法法院实践中最为典型的样本之一,为宪法学、政治科学提供理论研究与应用范例。透过相关研究,我们甚至能够拓展对南非民主与法治社会转型的研究。然而值得深思的问题是:宪法秩序及宪法法院制度是如何降临南非大地的?南非宪法法院如何切实地保障公民权利和推动社会转型?它又以怎样的态度、策略妥善应对各类危机?有鉴于此,笔者旨在深入转型时期复杂的历史境况,探索南非宪法法院的制度方案和裁判案例,从而审视南非宪法法院在转型时期的具体策略与底线。

  

   一、南非宪法法院的诞生

   (一)种族主义的宪法与司法

   20世纪初,南非基本形成独立的、稳定的国家法律体系。1909年,《南非联邦法》由英国国王爱德华七世颁布。1910年5月31日,南非联邦正式成立。南非联邦不是如其名所称的联邦制国家,而是一个完整统一的中央集权国家。它的国家体制在英国的领导统治之下基本延续英国模式,尊奉议会主权至上,推行责任内阁制。南非联邦在法律上基本仅规定白人具备选举资格,几乎排除了除开普省外的黑人选举权。开普省内也只有5%的黑人,10%的有色人种成为登记选民。

   转型前南非联邦的司法制度实行四级法院制,包括英国枢密院司法委员会、最高法院上诉分庭、最高法院省、地方分庭和治安法官法院。英国枢密院司法委员会是南非联邦的最高上诉机关,但是实践中很少案件能够上诉到最高层级,大部分情况下南非最高法院上诉分庭承担了最后上诉机关职能。1950年《南非枢密院上诉法》生效,这部法案其实是1909年南非法案的修正案,自此正式废除英国枢密院司法委员会的上诉管辖权。因而,1950年后,南非最高法院上诉分庭正式成为南非最高级别的司法机关,是南非联邦内的最终上诉司法机关。

   1948年,国民党马兰掌握政权后,推行一系列种族主义政策,包括限制黑人高等教育、黑人班图斯坦计划。但是,由于南非“议会主权”传统,南非最高法院上诉分庭在面对议会、政府时极为乏力。20世纪50年代初,南非爆发了宪法危机——“有色人种投票的宪法危机”。危机是由马兰政府引起的,它意图促动议会通过《独立选举人法案》,禁止开普敦省有色人种的投票权。这部法案起初在议会没有通过,同时南非最高法院也裁定其违背程序,但是马兰另出奇招,通过扩充议会和最高法院大法官席位来改变格局。经过一系列复杂博弈,法院最终妥协,承认政府行为合法。由此可见,南非最高法院上诉分庭无法保护公民权利,更无法有效制衡议会、政府权力分支。

   黑白种族矛盾最终在1960年的“沙佩维尔惨案”爆发,白人警察向手无寸铁的黑人开火,导致69名黑人死亡,180人受伤。这次标志性事件彻底关上了诸多黑人心目中期望和解的大门。“沙佩维尔惨案”招致英联邦成员国猛烈批评,为摆脱英联邦施加的压力,总督维沃尔德举行白人全民公投,希望退出英联邦,成立南非共和国。结果如其所愿,南非颁布1961年新宪法。整个政治体制基本未变,唯有首脑从英皇及其任命的总督变为由议会选举的国家总统。南非从英联邦成员国脱离,摆脱了政治束缚,继续维持种族主义统治。在法律层面,私法领域逐渐回归罗马—荷兰法传统。公法乃至司法制度领域,南非依然维持普通法传统。

   伴随黑人自治的班图斯坦计划推进,1983年南非再次颁布新宪法来回应激化的种族矛盾。这部宪法的改动包括两个方面的内容。(1)建立三院制议会,分为白人议院、有色人种议院、亚裔人议院。然而,新宪法依然无法化解南非国内的种族主义矛盾。三院制议会中,重大权力基本只授予白人议院,其他两院无法参与。(2)新宪法规定总统成为国家行政首脑。总理博塔当选为南非的执政总统,大权独揽一身。

   由此可见,20世纪以来南非种族隔离的历史是现代国家和种族主义的结合,而1910年以来形成的南非宪法及司法体制已经具备了深受英国普通法影响的现代国家法律制度。纵使南非已经确立了成文宪法,但这部宪法缺乏宪法法院维护,也无法依赖普通法院保障公民权利。

   (二)南非转型时期的政治形势

   1989年,审时度势的政治家德克勒克赢得大选,出任国家总统。考虑到20世纪80年代的政治走向,他以极大魄力打破了南非种族隔离制度。1990年2月2日开普敦会议,德克勒克取消针对黑人运动组织的禁令,释放政治犯,适度解除国家紧急状态。2月10日,德克勒克宣布释放黑人反抗运动领袖曼德拉。德克勒克诸多举措向黑人释放了善意信号,一定程度上赢得了黑人的信任,为黑白种族政治谈判打下基础。1990年至1993年,以德克勒克和曼德拉、布特莱奇为首的诸多政治团体展开了为期数年的政治谈判,磋商社会新秩序与权力分配。谈判几经挫折,直到1993年4月1日,以国民党德克勒克和非国大(全称“南非非洲人国民大会”)曼德拉为代表的两方政党,召集其他主要政党并组建“多党论坛”,最终不负众望制定了1993年临时宪法。1993年11月18日,临时宪法通过,并在1994年4月27日正式生效。

   在制宪过程中,谈判各方为新宪法是否应当一步到位的问题而陷入僵局。为解决这个政治分歧,南非宪法法院伴随新宪法审查权应运而生。“国民党政府希望开普敦公园谈判的产物成为正式宪法,而自由运动不希望如此。”双方最终达成协议,政治和解并制定一部包含宪法原则的临时宪法,正式宪法由民主选举的议会成立制宪会议制定。这部正式宪法交由一个保持党派中立的第三方机构——

   宪法法院最后审议。另一个重大争议是死刑是否应当废止。推动死刑制度废除的最大动力或许来自非国大,他们认为死刑及其司法制度被当局不公正地适用于黑人,死刑成为白人政府压迫黑人的统治工具。谈判双方对死刑存废问题僵持不下,最后同意将问题留给宪法法院定夺。

   随着政治和解日趋明朗,权力分配的党派利益冲突逐渐成为核心议题。如果说黑白种族之间兵戎相见已久,那么传统与现代政治势力的冲突渐渐不容小觑。1994年4月27日至29日,南非举行了新社会秩序中首次民主选举,过程并非一帆风顺。因卡塔自由党领导人布特莱奇是仅次于曼德拉、德克勒克的南非第三号政治人物。在1994年民主大选之前,布特莱奇坚决拒绝民主大选,抱持成立独立祖鲁王国的政治意图。曼德拉、德克勒克百般协调依然无济于事,直到调动军队并许诺祖鲁省较为独立的政治权力,布特莱奇才勉为其难地加入民主选举。以曼德拉为首的非国大赢得了62.65%的选票,成为主导地位的执政党;国民党获得了20.39%的选票,成为第二大党;以布特莱奇为主的因卡塔自由党获得10.54%的选票,成为第三大党。根据先前政治和解的协议,转型时期南非政府实行比例分享制和权力共享原则,议会和政府均按照选举结果按比例组成。1994年5月9日,南非黑人运动领袖曼德拉当选第一任南非总统。1996年,政治危机再次出现,当非国大任命了诸多党内人员担任要职,新宪法草案也基本按照非国大意图推进。政治形势恶化令布特莱奇难以接受,他故技重施宣布退出政治谈判。布特莱奇的做法使得南非政治转型面临无法克服的矛盾,南非虽然接纳了传统部落成为现代政治一员,但是又会受制于传统部落。

   1994年大选结果反映了政治多元分疏格局。三大党派都无法忽视其他政党,独立撑起国家。多党派政治和解取决于他们对各方实力的清醒认识:他们无法消灭任何一方。南非转型得益于黑白种族政治和解,也得益于各党派共识,但这并不意味着政党之间摒弃了权争和利益博弈,南非政治和解无疑是政治妥协的结果。三位和解的关键人物曼德拉、德克勒克、布特莱奇各自代表了三股力量:现代黑人、现代白人和传统部落黑人。没有他们的和解,就难以化解种族歧视的危机。

   南非转型时期不同政党的多元诉求也使得南非宪政转型无法毕其功于一役。因此,南非选择制定一部应用于转型时期的临时宪法,确定民主宪政秩序,同时确定较为宽泛和普遍认可的宪法原则,并以宪法法院作为制度保障,确保制宪会议遵循宪法原则,制定出各政党均认可的正式宪法。

   (三)新的起点:南非宪法法院

   根据1993年临时宪法,南非宪法法院紧锣密鼓地筹备,最终在1995年2月14日敞开大门。倘若一部宪法耗尽制宪者心血,臻至完美,却浮于半空,不能在立宪国发挥实效,那么再完备的宪法也不过是精致的摆设。然而如何让宪法能真正落于实地呢?法律的历史指出两条明路,要么选择普通法系的司法审查模式,由各级普通法院审理宪法案件;要么建立集中式审查,设立专门的宪法机构履行维护宪法的职责,如宪法法院、宪法委员会。在这二者之间如何抉择,南非制宪者显然深思熟虑过。

   首先,制宪者需要没有历史污点的法院。制宪者非常重视民众对过去司法的恶劣印象。按常理,南非拥有良好的普通法司法传统。为降低转型成本,避免社会过度震荡,制宪者都有充足理由保留能够处理宪法争议的南非最高法院上诉分庭。但是,司法传统及改革成本并不是制宪者考虑的首要因素。自1910年南非联邦成立后,南非最高法院上诉分庭就与旧时代脱不开联系,早就因种族隔离问题、严苛实施死刑等刑罚于黑人群体而臭名昭著,因而南非原初的司法体制缺乏民意支持,司法威信荡然无存。基于此,制宪者需要全新的宪法法院制度重塑司法权威,以此告别过去。就此而言,南非宪法法院是政治抉择的产物。其次,政治分疏格局使得政治共识难以达成,必须借助临时宪法和宪法法院和平转型。制宪者期望搁置和谈中的政治分歧,把问题交由宪法法院裁判,同时让政治和解形成的临时宪法基本价值得到贯彻。毫无疑问,南非宪法法院扮演着整合政治、社会的角色,沟通法律、社会和政治,而社会问题、政治问题通过凝结的共识转化为正当法律问题。

  

   二、南非宪法法院的制度框架

(一)权限与程序 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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