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李怀印:超越“当家作主”与“扩大民主”——改革前三十年国营企业“实体治理”模式探析

更新时间:2020-10-07 22:53:14
作者: 李怀印  

   【内容提要】 改革前三十年中国社会的基层治理的制度设计与运作实践在很大程度上是相互分离的。就制度设计而言,无论国营企业内部的职工代表大会和工会,还是人民来信来访等正式制度的形成,均受到两种政治文化传统的驱动,即源自共产党革命的激进主义和源自五四时期思想启蒙的理性主义。前者强调劳动人民当家作主,后者注重在企业管理中扩大民主。不过,这两种传统背后的话语逻辑,均具有“形式主义”的共同特征。如果我们把视角从制度设计和话语逻辑,转移到基层治理制度的运作实践,则会发现真正主导这些制度实际运作的,乃是“实体主义”的治理模式。它所注重的是满足普通工人在日常生产和生活中的实际需求,而不是形式主义逻辑所预设的脱离现实的抽象目标。不同于形式主义视角下对基层治理实践的负面解读,本文对实体治理模式的研究强调普通职工赖以表达自身利益的各种正式和非正式制度一定程度的有效性。

   【关键词】 实体治理,形式主义,职工代表大会,工会,来信来访

   一、绪论

   在改革前的三十年,中国国营企业普遍拥有一套独具特色的治理体系和工人参与机制。其演进及日常运作受到三种动力的牵引和制约。这三种动力各有其历史渊源、政治文化传统和话语逻辑,从20世纪50年代起便此消彼长,在不同程度上主导了基层社会治理实践的走向,也影响着当代中国工厂制度的形成。

   其一是“激进主义”的传统和逻辑。1949年以后中国城乡社会的控制和治理,首先受到形成于20世纪30年代和40年代共产党革命传统的影响。这场革命与近代以来历次革命或集体暴力的不同之处,在于组织者所展现的巨大社会动员能力。而动员成功的背后,则是贯穿于组织者政治宣传中的一种全新话语,即这场革命是为了让处于社会底层的千百万劳动人民在经济上翻身,在政治上解放,成为新社会的主人。无论在农村集体组织还是城市工厂,人民群众将会“当家作主”。经过工商业的社会主义改造,过去曾遭受资本家剥削的普罗大众,也自然成为企业的“主人翁”。然而,在20世纪50年代初,这种翻身作主的革命话语,或者更准确地说,在革命话语的浸润下所形成的对主人翁地位的普遍期待,很快便与当时因受苏联影响而在国营企业里广泛推行的“一长制”形成了尖锐对立。一长制所要求的是等级分明、规章繁复、权力高度集中的科层管理模式,在生产上留给普通职工的自主空间少之又少(王持栋、李平,1992:50-59;张占斌等[编著],1988:65-75;Brugger, 1976:188-191;Cliver, 2009)。50年代初各企业虽然也普遍建立了“职工代表会议”和工会组织,但在涉及工厂生产和职工生活的各种问题的决策方面,并没有多少自己的声音;开职工代表会议,通常是为了让厂长布置任务,职工代表在会上做相应的表态(张静,2001:38-41;Sheehan, 1998:21-22)。50年代中期,中国力图在企业管理上摆脱苏联模式的束缚,探索自己的道路,一长制也退出舞台。1956年波匈事件发生后,国内政治环境一度宽松,各地次第发生工人罢工、请愿事件(林超超,2012;Perry, 2002:206-237)。工人们不满于过去一长制下职工代表会议的有名无实,要求有权直接选举厂长,让职工代表会议与工厂管理层平起平坐,真正做到“当家作主”(Sheehan, 1998:73)。但正如下文即将提到的那样,这种要求始终没有得到认可和实现。到1966年“文革”发动之后,在“继续革命”的口号下,参加“造反”的工人群众,通过“夺权”,一度取代过去的厂长、书记,控制了工厂的领导权。在随后成立的“三结合”革命委员会里,“工人代表”占三分之一的名额,代价却是生产和社会秩序的巨大混乱。革委会的“一元化”领导,导致职代会和工会瘫痪、消失(王持栋、李平,1992:75)。“文革”结束后,这种通过夺权方式所形成的治理模式遭到彻底否定,各企业通过造反走上领导岗位的头面人物纷纷下台,企业管理恢复到“文革”之前的状态。

   其二是“理性主义”的传统和逻辑。现代中国的理性主义源自五四时期知识界的思想启蒙运动。运动领导者倡导无条件地学习西方,拥抱欧美式个人主义,用西方的先进文明改造中国,取代旧文化的蒙昧主义和政治上的专制独裁。尽管五四以后以“反帝”“救亡”为核心的民族主义声浪日益高涨,40年代后半期以“解放”为中心的革命动员进一步赢得了乡村民众的支持,启蒙的呐喊不再如同过去那样具有强大的号召力,但始终没有退出现代中国的历史舞台。事实上,从二三十年代起,一大批知识分子和年轻学生之所以同情、支持乃至参加革命,正是出于对北洋军阀及国民党专制独裁的失望和对民主革命目标的期许。1949年以后,他们纷纷走上领导岗位,在思想、组织和行动上与党保持一致,但是在实践上更善于独立思考,而不是盲目跟从;在制订或落实政策时,更强调实事求是,把民众利益摆在首位(Li, 2013:200-203)。具体到基层治理层面,当工商业社会主义改造尚未完成时,面对私营企业里工人队伍涣散无力的状况,他们强调壮大工会力量,依靠工会组织,为工人争取权益;同时也强调国营企业工会相对于党组织和行政部门的独立性(游正林,2010;佘君、高正礼,2017;Sheehan, 1998:23-24;Perry, 2007)。1956年工商业改造完成后,他们依然强调工会维护职工群体切身利益的重要性,强调职工代表会议参与企业决策和监督企业领导的职能,成为在工厂“扩大民主”最热心的拥护者和执行者。“文革”期间,他们被贴上“资产阶级民主派”或“走资本主义道路的当权派”的标签而受到冲击(例见池恒,1976)。但“文革”结束之后,尤其是在80年代,一旦重新走上领导岗位,他们又把工厂民主管理提上日程,造就了职工代表大会和企业工会的“黄金时代”(朱晓阳、陈佩华,2003),与彼时中国农村的基层民主选举浪潮相映成辉。在他们看来,无论村民委员会的选举还是工厂管理的民主化,都不是改革初期基层治理的权宜之计,而应当服务于现代中国民主政治建设的长远目标(Shi, 1999)。

   需要指出的是,无论在激进主义传统下对“当家作主”的追求,抑或在理性主义影响下对“民主”的崇尚,本质上都是一种“形式主义”(formalism)的话语建构。这里所谓的形式主义,指的是从在其信奉者看来最基本的、不言自明的概念或预设出发,对所要探究或改造的对象进行抽象化、简单化的推论或者制度设计,过分注重表达形式在逻辑上的自洽和前后一贯,而无视其对象所处的外在环境的真实状态及其对内容本身的影响。①事实上,无论“当家作主”还是“扩大民主”,尽管在当时坚持这些理念的精英阶层或普通工人看来是再简单不过的道理,在基层治理的实践中,都遇到重重障碍,难以照字面或初衷加以落实。例如,对于让职代会直接选举厂长的主张,官方的回应是,工厂属于全民性质,为全民所有,而非仅由某企业工人群体集体所有,因此厂领导应该由代表全民利益的国家管理机关加以任命(《在国营企业中逐步推行召开职工代表大会的办法》,1957)。对于“文革”时期造反派所提出的对临时工、合同工平等相待,享受正式职工的同等待遇,官方同样加以拒绝,并且以“经济主义”的罪名加以抨击(Perry & Li, 1997:97-117)。官方更不能容忍主张基层工会和职代会独立于企业领导层的主张,把这种想法鞭挞为“极端民主化”或“从资产阶级民主个人主义出发的‘绝对民主’”(黄辛,1958)。因此也不难理解,无论从当家作主还是企业民主的视角观察,人们对改革前三十年中国国营企业工人参与基层管理的实践,尤其是对职代会和工会等正式制度的评价,大都持负面的态度,认为这些制度的实际运作偏离了应有的目标,也远未达到应有的水平(张静,2001:46-47;桉苗等,1990:121-125;工人日报社工会工作部[编],1982:72, 80)。②

   本文将聚焦于以往学术研究中未受到足够重视,但事实上在改革前三十年国营企业管理实践中起到主导作用的第三种治理模式。这种模式迥异于革命传统下当家作主或启蒙传统下扩大民主的形式主义逻辑,最好以实体主义或实体治理加以概括。“实体主义”(substantivism)强调制约制度运作的客观条件,制度目标的实际功用,以及实现其目标之路径和方式的可操作性。③所谓“实体治理”(substantive governance),是指在基层治理过程中为了追求实效、达成客观可行的治理目标而采取的一整套实际方式,包括正式制度和非正式做法;它所关注的不是这些制度或做法在多大程度上符合官方的意识形态要求和法律规范,而是强调这些制度和做法在当时客观条件许可的范围内所起的实际作用。④具体到改革前三十年国营企业的日常治理和工人参与,这里所要追问的,不是当时所践行的一整套制度(无论是正式的还是非正式的),在多大程度上接近工人“当家作主”或在企业管理中“扩大民主”的理念——这样的追问本质上是形式主义的,对于事后我们以今天的价值观对当时的事物作出是或否的道德评价,或者对于人们为当下的政治关怀进行辩护时,或许是有意义的,却无助于我们理解当时基层治理实践的实质。这里所关心的是一个历史学的问题,即当时所践行的一套正式制度和非正式做法,其实际目标和功用到底是什么?具体而言,改革前三十年在国营企业中所流行的种种制度设计,包括职工代表大会、工会、人民来信和来访制度,以及各种非正式做法,究竟在多大程度上满足了企业管理的需要和普通工人的实际需求?研究这些具体问题对于我们认识改革前三十年的治理实践到底有何意义?这些将是下面所要展开讨论的问题。以下将分为四个部分,分别探讨职代会、工会和信访的运作实际以及在职工中间所流行的非正式做法。所依据的资料,主要来自2012年在各大工业城市对97位退休工人和干部所做的访谈,以及正式出版或开放的地方档案材料。

   二、职工代表大会

   职工代表会议,作为职工代表大会的前身,最初系根据华北人民政府于1949年8月颁布的《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与职工代表会议的实施条例(草案)》,从华北次第推广到全国各地的国营企业(王持栋、李平,1992:34-41;冯同庆[主编],2005:30)。20世纪50年代初,在当时流行的“一长制”之下,职工代表会议“变成单纯地由企业领导者布置任务、职工群众提出保证的会议”(《在国营企业中逐步推行召开职工代表大会的办法》,1957;参见张静,2001:38-41)。1956年末至1967年初,受波匈事件的影响,国内多个城市发生罢工和请愿事件。作为回应,中央作出一系列“扩大民主”的指示和通知(中共中央文献研究室[编],1994, 10:154-156, 166-167),并明确规定,职工代表大会为“群众参加企业管理和监督行政的权力机关”(中共中央文献研究室[编],1994: 157),行使以下职能:第一,审查和讨论企业的生产、财务、技术和工资计划,定期检查其实施情况,并提出建议;第二,审查和讨论奖金、福利、保健、劳动保护以及其他与员工福利相关的经费开支,并作出决议;第三,向上级管理机关建议撤换企业领导人选;第四,针对不合理规章向上级提出建议(中共中央文献研究室[编],1994: 157,168)。1961年9月,即“大跃进”过后,为整顿工业生产秩序,中共中央颁布《国营工业企业工作条例(草案)》(以下简称《工业七十条》),规定职代会“要讨论和解决企业管理中的重要问题,要讨论和解决职工群众最关心的问题”,并且“有权对企业的任何领导人员提出批评,有权向上级建议处分、撤换某些严重失职、作风恶劣的领导人员,并且有权越级控告”(中共中央文献研究室[编],1997, 14:676)。

这里需要进一步考察的是,职工代表大会究竟在多大程度上行使了上述各项指示和条例中所规定的职责。过去的研究多认为,职工代表大会从会议的筹备、主题的确定,到代表的遴选和议程的安排,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第5期
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