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付伟:“通过土地治理”:发达地区农村土地利用与治理*

更新时间:2020-10-07 07:47:16
作者: 付伟  

   【内容提要】 本文紧扣浙江省农村“通过土地治理”这一具有典型社会学意义的现象,详细呈现了浙江省农村宅基地治理的历史沿革、治理过程与治理结果。“通过土地治理”的具体意涵是基层政府试图通过拆除土地违建,倒逼家庭工业转型,进一步从根本上解决社会综合治理问题。在乡镇政府结构弱化的情况下,“通过土地治理”采取了综合执法、下乡执法的办法,这个过程导致国家与农民关系发生新变化。在土地治理过程中,由于历史因素造成普遍违法,土地执法也只能“通过模糊治理模糊”的方式进行。这背离了乡村治理法治化的初衷,在现实层面也增加了治理成本。

   【关键词】 土地治理,宅基地,治理现代化,乡村工业

  

   改革开放初期,浙江省为了鼓励乡村工业发展,采取了鼓励农户利用“房前屋后”土地发展家庭工业的政策。家庭工业迅速发展,一方面促进了农村工业的迅速发展和城乡面貌的巨大变革,另一方面也形成了浙江某些农村地区普遍的土地违法现象。近年来为了解决农村土地违法问题,浙江省采取了严格的土地执法措施。由此,发达地区土地治理问题进入笔者的研究视野。

   目前学术界重点关注中西部地区乡村治理,然而东部发达地区的乡村治理与中西部地区有极大的区别。一方面,东部地区快速的非农化和城乡一体化带来了新治理任务;另一方面,基层政府也正在经历着从发展型政府到公共服务型政府的转型,在这个过程中国家与农民的关系、基层政府行为都发生了很大变革。上述两方面的因素都对土地治理过程产生了影响,在这个意义上,“土地治理”是牵连了发达地区乡村社会转型和治理的总体事实,对土地执法的研究有助于打开发达乡村社会治理过程中的“黑箱”。

  

   一、研究背景与文献回顾

   取消农业税以后,中西部地区的基层政府从“汲取型政权”演变成“悬浮型政权”①,随着项目制进入乡村,基层政府行为也发生极大改变。②在国家资源输入乡村社会,通过项目资金为农村提供基本公共服务的背景下,乡镇政府演变成跑腿办事的“协调型政权”。③在国家政权力量退出乡村社会的同时,乡村社会却没有建立起相应的自我治理和行动能力,④乡村社会失去了“进行利益再分配的空间和能力”。⑤中西部地区的乡村治理呈现这样的局面:国家输入资源提供公共服务,但是乡村内生秩序严重不足,由此带来中西部地区的治理难题。

   与中西部地区相比,东部乡村治理有着更复杂的面向。东部地区的乡村工业化塑造了东部地区所谓的“内生性资源密集型”村庄形态。⑥然而,东部地区不同区域的乡村经济发展模式和社会转型的路径并不一样。浙江省在中小微企业乃至家庭工业的基础上形成了“一镇一品”的传统产业集群,这种产业模式是在特定历史背景下形成的,尤其是与特殊时期的土地制度和政府行为有关。

   土地是经济活动的重要要素。改革开放以来,土地以特殊的方式参与到我国的工业化进程中。廉价甚至是免费的土地供给是改革开放初期乡村工业能够快速发展的重要因素之一。不同区域的不同土地利用形态塑造了乡村工业不同的产业形态:珠江三角洲地区主要以出租集体土地的方式发展“三来一补”加工业;浙江的乡村工业则依托家庭工业、民营经济发展块状经济,在改革开放初期鼓励农户利用宅基地和“房前屋后”土地搭建生产用房。⑦

   我国的土地法律也经历不同阶段的历史演化。改革开放初期允许农民利用集体建设用地兴办工业,随后农村土地转用制度日益趋严,1998年的《土地管理法》明确取消了乡村利用集体土地进行工业生产的可能⑧。

   从地方政府行为的角度来看,对农村土地的管理也经历了从“放水养鱼”到严格执法的变化。乡镇企业的“异军突起”作为20世纪七八十年代农村改革的“意外后果”,与改革开放政策调整以后的“放水养鱼”逻辑有着极为重要的关系。⑨所谓的“放水养鱼”,就是地方政府为地方产业的发展提供庇护和有利的政治环境。⑩在这个背景之下,浙江基层政府纷纷鼓励农民利用宅基地和“房前屋后”发展家庭工业,这成为浙江家庭工业兴起的重要制度背景。

   20世纪90年代中期税费改革以后,中央与地方关系调整的影响层层传导到基层,也导致政府与企业关系的调整。20世纪90年代中期以后,乡镇企业纷纷转制,从集体所有制逐步变成民营经济,“政府开始退出企业经营”。11在这个背景下,地方政府开始纷纷探索政府职能转型,浙江省“大致从2000 年开始,政府将自身定位逐步从发展型政府向公共服务型政府转变”。12

   要完成从发展到治理的转型,其中一项关键任务就是处理“发展型政府”遗留的治理问题。在“放水养鱼”阶段,许多改革都是以“制度变通”的方式实施的。13由于土地制度的模糊以及出于“地方法团主义”14的利益,地方政府采取了模糊治理的策略,导致普遍的土地违法使用现象的产生。如何规范发展、建立依法治理的秩序是东部地区社会治理的重要任务。正是在这个背景下,浙江省的基层政府开始试图通过行政执法的方式规范农村土地利用。

   既有的行政执法文献对综合执法有深入研究15,讨论如何通过综合执法理顺科层制内部条块关系,从而克服“执法孤岛”的问题。16执法的区域也主要集中在城镇,尤其是城管执法。在实际执法的过程中,在具体场景中普遍存在的“弹性执法”是行政执法研究的重要问题。17但是土地执法的关键是如何在乡村社会通过行政执法规范土地利用,这个过程涉及更为复杂的问题。

   国家政权如何在乡村社会执行法律本身也是学术界关注的重点。苏力从“送法下乡”的角度来看国家权力的微观运作过程。关于“送法下乡”,赵晓力18进一步发挥,指出在基层法律实践过程中,法官往往遵循“治理”逻辑,出于维持稳定的目的而采取策略性手段,游走于礼治和法治之间。“迎法下乡”19讨论了乡村社会的“结构混乱”导致内生秩序不足,从而希望通过法律维持乡村秩序。

   由此,土地执法的实践过程需要在乡村治理总体的结构中去看。随着浙江省乡村工业化和城乡一体化,在治理任务日益繁重的同时却面临着基层治理体制弱化的困境。但是在具体实践过程,笔者又发现浙江的基层政府依然能够强势动员村庄基层组织和社会完成上级交办的各项任务。既有的解释是,基层政府之所以可以调动企业家们参与社会治理,主要是企业家得益于“非正规”的发展过程,尤其是在土地、税收方面有不规范行为。20但是,基层政府如何在乡村实践各项治理任务,比如完成土地治理,依然值得进一步探索。

   本文以浙江省H市(县级市)X镇的实地调研材料为例讨论土地治理过程。X镇位于浙江北部,是浙江模式的典型代表。该镇总面积为91.1平方公里,下辖27个行政村、4个社区,总户数约为2.5万户,总人口约为10.6万人。X镇是全国乃至全球重要的家纺装饰布生产集群所在地,主要产品是窗帘布、沙发布和其他室内装饰布。

   X镇的家纺产业是典型的从“农村长出的产业”,这种模式可以概括为两个特征:小生产、大网络。小生产是指有大量以小微企业乃至家庭工业为经营主体,大网络是指众多经营主体依赖社会网络形成了镇域居民广泛参与的产业集群。21X镇目前有280多家规模以上企业,有8000家由小微企业、家庭工业组成的市场主体,此外在专业市场中还有1500多家门店,这些经营主体整合了印染、绕线、包装、后道诸多生产环节,形成一个复杂而精巧的生产体系。

  

   二、土地利用的历史演变

   改革开放初期,由于模糊的土地制度和地方政府“放水养鱼”,土地成为地方政府刺激产业发展的重要资源,农村为乡村工业的蓬勃发展提供了廉价乃至免费的土地。随着政府从发展型向公共服务型转型,土地变成基层政府治理乡村社会的重要手段,从而呈现出本文所谓的“通过土地治理”现象,即通过拆违的方式促进产业转型、解决乡村治理难题。

   (一)乡村工业发展过程中的土地利用

   从土地制度的演进来看,我国长期允许农民使用农村土地进行工业生产。在人民公社时期,农村土地实行集体所有、集体统一经营,集体可以统一调配土地。当时农村土地管理力度相当薄弱,农村土地基本上由社队自行管理,社队企业用地都是从本社的集体土地中无偿划拨取得。22实行家庭联产承包责任制以后,集体土地仍然沿袭着“三级所有”的制度,归乡村组合作经济组织所有,在村组集体自有土地上兴办工业只需要调整承包地即可;跨乡、跨村的集体土地调配一般也是通过非市场的手段进行。23但是,到1984年年底中国基本完成由社到乡转变时,由于全国绝大部分农村地区已不存在集体生产经营活动,所以乡农业合作经济联合组织一直没有建立。

   改革开放初期,我国土地管理机构混乱,缺乏全国性的土地管理机构。直到1986年才成立直属国务院的土地管理局,1988年才建立全国五级土地管理网格。土地法律制度建设滞后于实践,到1986年才出台《土地管理法》,对农村集体建设用地的使用作出较为明确的规定。

   浙江省家庭工业大量使用宅基地和“房前屋后”土地,此处简要讨论一下宅基地制度。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》对农村宅基地的权属作了明确的规定,“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租或者买卖”。1963年《关于对社员宅基地问题作出补充规定的通知》规定,“社员需建新房又没有宅基地时,由本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,帮助解决”。改革开放以后,随着农民的经济收入和生活水平迅速提高,出现了建房的热潮,但是由于对农村建房缺乏全面的规划和必要的管理,乱占耕地的现象相当严重。24宅基地管理混乱也为家庭工业发展留下了制度模糊空间。

   除了法律制度的模糊,基层政府行为也加剧了土地利用的模糊。改革开放初期中央与地方政府关系的调整,形成了长达十余年的财政包干制。中央与地方关系的调整,以及“悬置”意识形态的讨论,型塑了全新的国家与乡村社会关系,地方政府与乡村社会形成了一种“共生”的关系25,也就是双方有着同样的利益、认同统一的发展逻辑,形成这一时期典型的基层政府行为——“放水养鱼”,基层政府为乡村工业发展提供政治庇护。乡镇政府、村委会作为两级土地资源管理者和所有者,从自身可控资源效益最大化的原则出发大办乡镇企业。26

   下面可以从实地调研案例来看20世纪80年代初期的基层政府如何采取“庇护”的政策,促进家庭工业的发展。X镇早期的家庭工业是在政治局势不明朗的背景之下试探的结果,基层政府的“庇护”对家庭工业的发展有很重要的作用。X镇最早的联户企业“福合作纺织厂”筹建于1981年,为了避免政治风险采取了挂靠水产大队的方式。27为了鼓励家庭工业发展,H县(今H市)和X镇政府在土地政策上“开了口子”,在制度模糊的情况之下为家庭工业的发展制定了地方性政策。1986年12月8日H县县委召开全县家庭工业种养业专业户座谈会,明确了“家庭工业和种养业专业户,土地管理部门批准其建造非永久性生产用房的土地”。2820世纪90年代进一步在土地政策方面给予优惠政策,允许X镇农户在宅基地之外多占用100平方米土地作为生产用地,鼓励农民利用“房前屋后”土地建厂房发展家庭工业。

在这样特殊的政治环境和土地制度下,X镇一跃而成为H市家庭工业发展最为迅猛的地区。1986年X、S、Y三个乡镇(后来这三个乡镇合并成为目前的X镇)的家庭工业产值达到9913万元,占全市家庭工业产值的64.91%。1986年,X镇(包括S、Y)的家庭工业超过集体工业。1988年,X镇3743户(总户数的51%)办起了家庭工厂,拥有织机3826台。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第5期
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