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施志源:自然资源领域生态综合执法的改革路径及其制度完善

更新时间:2020-08-27 18:18:52
作者: 施志源  

   [摘要]深化自然资源领域的生态综合执法改革是不断推进生态文明法治建设的内在要求。尽管各地已经探索出了“污染防治+资源保护+生态保护”“污染防治+生态保护”“污染防治+陆地生态保护”等改革模式,但仍然存在执法职权范围的边界界定不清、综合执法与专业执法的分合把握不准、执法信息共享机制不畅、陆海生态执法的统筹推进不力等诸多现实难题。完善自然资源领域的生态综合执法制度需要进一步厘清执法权责边界、规范组建执法队伍、形成各部门协同推进自然资源领域执法改革的格局,并加强自然资源领域生态综合执法的陆海统筹与立法保障。

   [关键词]自然资源;生态综合执法;协同推进;陆海统筹

   [作者简介]施志源,福建师范大学法学院教授

   本文系国家社科基金项目“自然资源国家所有权的行使研究”(项目编号:15CFX057)的阶段性研究成果。

   生态综合执法改革是生态环境保护综合行政执法改革的简称,改革的基本路径是将原先分散在各个环境保护管理部门和自然资源管理部门的执法权归拢起来,统一由一个执法部门来行使环境资源与生态保护领域的执法权。将自然资源领域的执法事项纳入生态综合执法改革,可以有效整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门的执法力量,实现土地、森林、水、湿地、草原、海域海岛等各种自然资源的整体性保护,对于加强自然资源国家所有权行使的法律保护意义重大。

  

   一、自然资源领域生态综合执法改革的意义与价值

   长期以来,针对自然资源领域的行政违法行为,法律一般赋予管理该自然资源的政府职能部门行使行政执法权。例如,根据《中华人民共和国矿产资源法》的规定,对超越批准的矿区范围采矿的行政处罚,执法主体是各级自然资源主管部门;根据《中华人民共和国森林法》的规定,对于滥伐林木的行政处罚,执法主体是各级林业主管部门;根据《中华人民共和国水法》的规定,对于擅自修建水工程的行政处罚,执法主体是县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构;等等。由不同的自然资源管理部门分别行使自然资源执法权,有利于自然资源执法的专业化。然而,这种由不同的政府职能部门分别负责某一类型自然资源的执法模式,其弊端也日益凸显。当某一违法行为在破坏森林资源的同时,还破坏了土地资源、水资源、野生动植物资源等其他自然资源时,原先的部门分割执法遇到了难以逾越的障碍,执法过程中的部门利益倾向和推诿责任现象时有发生,而最终受损的则是国家的自然资源权益。不仅如此,自然资源的保护与生态环境的保护在执法过程中也是需要统筹考虑的,自然资源执法不能仅考虑对自然资源的保护,还应当充分保护自然资源所处的生态环境,而资源与环境的一体保护,则是有效行使自然资源国家所有权的关键要素。因此,保障自然资源国家所有权的有效行使,仅仅依靠传统的自然资源类型分割的执法模式是不够的,逐步将自然资源执法事项纳入生态综合执法事项是大势所趋。简言之,加强自然资源领域的生态综合执法改革,既是实现自然资源整体性保护的内在要求,也是促进自然资源国家所有权有效行使的客观要求。

   2018年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(以下简称《生态综合执法指导意见》),标志着生态综合执法改革从试点探索阶段转入了全面铺开的新阶段。随着改革的纵深推进,生态综合执法在保障国有自然资源权益方面的优势逐渐显现出来。2020年3月,生态环境部颁布的《生态环境保护综合行政执法事项指导目录 (2020 年版)》(以下简称《生态综合执法指导目录》)将部分自然资源执法事项正式纳入生态综合执法事项,标志着自然资源领域的生态综合执法改革迈出了实质性的一步。《生态综合执法指导目录》共收录了248项生态综合执法事项,其中,与自然资源执法相关的事项有22项。可见,自然资源领域的执法事项已经成为生态综合执法事项的重要组成部分,这表明生态综合执法在保护自然资源国家所有权行使中将发挥日益重要的作用。

   第一,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有利于执法者统筹兼顾自然资源权益与生态环境利益,避免在执法中出现“自然资源财产权益”与“自然资源生态环境利益”顾此失彼、厚此薄彼的现象,这是单一的自然资源执法所无法实现的功能。例如,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定,对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由自然资源主管部门、农业农村主管部门作为执法主体。这一执法模式无法顾及违法开发土地造成的环境破坏问题。《生态综合执法指导目录》将该事项纳入生态综合执法事项之后,此类违法行为由生态综合执法部门行使行政处罚权,能够有效实现自然资源权益与生态环境利益的统筹兼顾。国家作为自然资源所有者的合法权益,既包括了自然资源所具备的财产权益,也包括了自然资源所具备的生态环境效益和相关的社会公共利益。因此,通过生态综合执法来保护自然资源国家所有权的行使,可以有效避免执法过程中只注重保护被破坏的自然资源而忽视可能存在的生态环境破坏。

   第二,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有助于把握对自然资源国家所有权行使限制的“度”。自然资源国家所有权的行使应当促进自然资源的可持续开发利用、不破坏生态环境、不损害社会公共利益,实现这些目标都需要对自然资源国家所有权的行使进行必要的限制,但这种对自然资源开发利用的限制应当把握好分寸,而生态综合执法通过对违法开发利用资源行为的约束,恰恰有助于控制好对自然资源国家所有权行使限制的“度”。正如有学者所言,公共利益概念应作为对社会主导利益集团权力的制衡力量而存在。①

   第三,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有利于规范自然资源开发利用的行为。允许一般的民事主体开发利用国家所有的自然资源,这是发挥自然资源价值、保障公众自然资源需求的内在要求。但不可否认,并非所有的自然资源开发利用主体都具有自觉保障国家自然权益的意识,破坏性开发利用自然资源、掠夺性开发利用自然资源、低效率开发利用自然资源、高污染开发利用自然资源等行为屡见不鲜。尽管不少的现行自然资源法律法规试图通过强化自然资源执法来规范开发利用自然资源的行为,但由于我国自然资源法律法规相对分散,自然资源执法的震慑力并没有得到充分的发挥。例如,对在自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行政处罚,处罚依据分散在《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》《森林公园管理办法》等法律法规之中,规定的执法主体也不尽相同,自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构、风景名胜区管理机构、林业主管部门作为执法主体分别存在于不同的法律条款之中。这种现象极易导致执法主体之间的权责不清与推诿扯皮,重复执法或者执法真空的问题也会随之出现。解决这一执法困境的良方,便是将此类执法事项纳入生态综合执法事项,统一由生态综合执法部门进行执法。由此可见,通过生态综合执法规范自然资源开发利用行为,有利于克服执法依据多样、执法主体多头而导致的自然资源执法困境,这对于保障国家的自然资源权益无疑具有十分重大的意义。

   第四,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有利于明确违法开发利用自然资源的执法主体。在现有的法律规定中,对同一开发利用自然资源的违法行为存在多个执法主体的情形并不鲜见。例如,根据《煤矸石综合利用管理办法》第二十三条的规定,违法新建(改扩建)煤矿或煤炭洗选企业建设永久性煤矸石堆场的,由国土资源等部门监督其限期整改;造成环境污染的,由环境保护部门进行处罚;不符合产品和工程项目相关国家或者行业标准的,由质量技术监督部门进行处罚;造成安全事故的,由安监部门进行处罚。但如果同一违法行为既是违法改建,又造成了环境污染,同时还不符合相关标准并造成了安全事故,那么应当由哪个部门进行处罚呢?生态综合执法可以有效解决这一执法困境,解决因存在多个执法主体带来的执法主体不明晰的问题。

   第五,将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项之中有利于提升保护特定领域自然资源执法的有效性。例如,对于湿地自然保护地的各种破坏行为,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国自然保护区条例》《湿地保护管理规定》等分别规定了有权进行行政处罚的执法部门。针对不同的破坏行为由不同的执法部门进行执法可以实现执法的专业化与精细化,但忽视了一个基本问题:无论在一块湿地上实施何种破坏性行为,最终受到破坏的都是该湿地资源,都需要先评估该湿地资源受到的破坏程度,再以此为依据作出相应的处罚决定。如果将不同的湿地违法行为分散给不同的执法主体来执法,那么就很难对湿地资源的状态有一个整体的把握。当多个违法行为出现在同一片湿地之上时,不同的执法主体会出现对湿地破坏状态的不同认识,无法有效判断湿地破坏的后果究竟是由哪一个违法行为导致的。这就可能出现轻犯重罚或者重犯轻罚的现象。为克服这一重视破坏原因、忽视破坏结果评估的尴尬执法困局,更是为了消除自然资源执法中的不公正现象,将这类自然资源执法事项纳入生态综合执法事项是非常必要的。

  

   二、自然资源领域生态综合执法的实践探索

   在实践中,由于对生态综合执法之“综合”的理解和把握各不相同,自然资源保护的生态综合执法在各地展开了不尽相同的实践探索,出现了不同类型的生态综合执法模式。这些不同的生态综合执法模式在保护国家自然资源权益中发挥着各自的作用。

   (一)“污染防治+资源保护+生态保护”的生态综合执法模式

   这是一种高度整合、全面集中的综合执法模式,在这一模式下,所有的自然资源执法事项都归入生态综合执法事项,自然资源管理部门不再从事自然资源执法事宜。福建省大田县的生态综合执法改革就是这一模式的典型代表。2017年,大田县成立了福建省第一个生态综合执法局,该局全面履行该县环境生态监督检查职能,依法查处未经批准进行采石、取土、捞沙、采矿、排污、弃土、弃渣、水洗沙、水洗矿、占用河道、水土流失等破坏环境生态的行为。②可见,大田县的生态综合执法集中了污染防治、资源保护和生态保护的行政处罚权,是一种全覆盖的生态综合执法模式。在这一综合执法模式下,一个县只有一支环境资源领域的执法队伍,其最大优势在于可以避免环境资源管理部门之间的推诿扯皮。就保护国家自然资源权益中的作用而言,这种大综合的生态执法模式对国家所有自然资源的保护是立体的全面的,既能从污染防治执法层面打击污染国家所有自然资源的行为,也能通过自然资源执法层面打击直接破坏国家所有自然资源的行为,还能从生态执法层面打击破坏国家所有自然资源所处生态环境的行为。在该生态综合执法模式之下,自然资源保护执法是生态综合执法的重要组成部分,这对于保护国家自然资源权益意义重大。以河砂保护为例,河道非法洗砂的行为严重损害国家自然资源权益,打击非法洗砂行为已经在实践中成为生态综合执法的一个重点领域。

   当然,这一模式要有效运行起来,必须解决好三个关键性问题。一是如何将原先分散在各职能部门的执法权有效整合起来,并明晰生态综合执法的职权边界;二是如何让原先专门负责某一领域执法的人员具备综合执法的素质和能力,并有效履行生态综合执法的任务;三是在执法权从原先的环境资源管理部门剥离出来之后,在执法过程中如何有效获得环境资源管理部门的信息支持和技术支持。

   (二)“污染防治+生态保护”的生态综合执法模式

在这一模式中,与污染防治、生态保护紧密相关的自然资源执法事项归入生态综合执法事项,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国特色社会主义研究》2020年第3期
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