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房宁:“顶格管理”逼得基层搞形式主义

更新时间:2020-06-12 17:49:29
作者: ​房宁  

  

   形式主义是社会治理中普遍存在的一个问题,但如果发展到严重地步,成为影响治理效率的突出问题,恐怕就需要从管理模式以及理念上找找原因了。

   从公共管理学的角度看,普遍存在的形式主义问题与“顶格管理”模式及其理念有关。所谓“顶格管理”,简言之,就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。它表现为管理工作中的“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”,也就是追求经济学上的所谓“最优化”目标。

   然而,实行“顶格管理”,追求最优化,是要有前提的。首先需要最优条件,其次要付出最高代价与成本。但在实际生活中,这种最优化的前提条件和成本支付都是难于实现的。如果强行要求“最优化”,就会造成包括形式主义在内的很多问题。概括起来说,“顶格管理”带来的主要问题:一是会推高管理成本,二是因缺乏操作的灵活性,会降低政策的适应性,导致工作难以真正落实。明明做不到,又强制要求,于是现实中就只好应付,“形式主义”就这样出来了。按基层干部们的说法,形式主义是官僚主义逼出来的。

   以“最全事项”而论,做任何事情永远是要有重点的,不能把所有事一股脑儿都干了。但现在管理工作中事情实在太多了,动辄“横向到边,纵向到底”。但事情做起来都要到基层,都要到达管理界面,所谓“上面千条线,底下一根针”“上面千把锤,底下一根钉”。说到国家与社会治理,在上面就是一个想法或说法,而到下面就是一大片事情。现在基层以及管理界面上大多是超负荷运转,这也要管,那也要做,结果事情往往是越做越多。社会治理中存在一种规律性现象——社会适应性反应。即每一项政策或管理措施在实施过程中,会遇到管理对象的规避与反制,进而引发新的更多问题和提高管理成本,比如查堵漏洞的措施往往会产生新的钻空子机会。

   以“最高标准”而论,标准高,意味着投入的成本要多,最高标准就要有最大投入。但现在哪来的最大投入呢?至少在基层现在普遍缺乏资源,缺少经费。为什么现在有的地方债务问题突出?提那么高的要求,定那么高的指标,但又没给够钱,结果工作很难做。

   以“最严要求”而论,现在上面布置的任务非常具体,包括路线图、时间表、各项标准,有的干脆就是下发一个大表格,要求不折不扣地执行。然而须知,底下情况千差万别,不可能和上面的政策一一对应,但现在上面下达任务时配张表,说必须做到严丝合缝、一一对应,这就变成用主观裁剪客观了。现在有些地方的政策缺乏灵活性,要求不折不扣,须知现实中不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的,具体做工作一定要有自由裁量的空间。用踢足球来比喻,足球赛要精彩,裁判很重要。如果要不折不扣地按照所谓的规则来执行,一碰就犯规,一跑就越位,那球就没法踢。所以,各种政策执行时,都要留有一定余地,要给一定灵活性,要给执行者一定的自由裁量权。否则,任何政策都无法真正得到执行和落实,还会助长形式主义。现在基层管理中出现某些奇葩现象,都和这有关系。

   以“最快速度”而论,我们国家很大,层级很多,一项工作布置下来,中间要有时间成本。因此,任何政策实施都不能过于急迫,要考虑时间成本,留出足够的时间,工作中更不能揠苗助长。种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。现在有的地方搞的很多形式主义是因为他们连做工作的时间都没有。有的基层干部说,一些工作星期一布置,星期三检查,星期五督办,搞得下面疲于奔命,大量精力都耗在程序上了,并没时间去真正地开展工作。工作时间是有限的,一天不吃不睡也就24小时,上面不断来检查、督办,要报告进度、做阶段性总结汇报,上面来人还要接待,结果工作时间变少了,只能应付检查,坐屋里填表。这种情况多了以后,底下也就学会糊弄了。

   (作者为中国社会科学院政治学研究所研究员)

  

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文章来源: 北京日报
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