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王堃:社会福利保障的宪法路径选择

更新时间:2020-05-03 22:39:11
作者: 王堃  

   摘要:  世界各国宪法保障社会福利有两种模式,一种是在宪法中列举各种社会权利的“社会权”保障模式,另一种是仅在宪法中明确建设社会国家的原则或者类似条款的“社会国”保障模式。从我国《宪法》的现有规定及其变迁、宪法的解释与学界的解读看,我国属于“社会权”模式。“社会权”保障模式的缺陷是随着民众追求平等意识的成长、市场机制的扩展和公民权利意识的增强,社会福利可能借助宪法无序、无限地扩张。通过淡化社会福利的权利性质、转变社会权的合宪性审查的方向、扩展反射利益推进社会福利以及贯彻宪法设立的可承受性、适度性原则,可以推进我国社会福利宪法保障模式由“社会权”模式向“社会国”模式转换。

   关键词:  社会福利;社会权;“社会国”;宪法保障

  

   一、问题的提出:社会福利扩张的隐忧

   2004年我国通过了第四次宪法修正案(第23条),在我国《宪法》(总纲)14条中增加一款,作为第4款:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这实现了作为社会福利一部分的社会保障进入宪法。在这一条款入宪时,学界为之振奋,认为这将成为我国社会福利进步的重大事件,宪法将成为指引社会福利发展的根本保障。鉴于这个成功的先例,很多学者主张更多的社会权利宪法化,社会保障权、住宅权、生存权、发展权、环境权等等均应入宪。[1]这些呼声此起彼伏,不少学者只要研究某种社会权,便主张其入宪,认为只有入宪或者有宪法依据,方能彰显此种社会权的重要性,从而让国家承担起保障的义务。当然也有人对此表示担忧,认为:“权利宪法化的动机无可置疑,但它误解了宪法的属性,不但于事无补,而且贻害甚多。”[2]

   以上只是学术上的讨论,现实的状况更值得注意。随着社会保障制度的入宪,我国的社会福利事业可以说是发展迅速。有研究显示,从2004年起,我国的社会福利总体水平开始大幅上升,社会福利总支出占国内生产总值的比例逐年提高,2007年时超过6%,2011年超过8%,2015年超过9%,而2016年达到了9.57%。[3]有研究表明,2015年广义的公共社会支出(财政性社会支出加社会保险支出)占GDP的比例为15.13%,达到了经合组织国家1980年的平均水平。[4]

   有学者认为,尽管我国社会福利水平在过去十多年里已经有较大的提升,但与当前和未来发展的要求相比仍然处于偏低的水平,应该进一步提升总体福利水平。[5]真实的情况是,我国仅用十多年的时间就达到了发达国家历时半个世纪乃至一个世纪才达到的福利水平。这个发展速度是不是有些过快呢?一个明显的问题是,近年来我国的地方债务水平不断提高,根据财政部的数据,到2018年10月末,地方显性债务总额为18.4万亿元。[6]除了显性债务外,还有无法统计的隐性债务,有人估计2017年我国地方政府整体隐性债务规模在26.5万亿到35.9万亿元之间。[7]两者相加的话已经相当于我国2017年17万亿元财政收入的二到三倍,远远超出国际通行的风险警戒线,即债务是财政收入的100%。很多人对过高的地方债务问题发出了警报,但是并没有把地方债务与社会福利的扩张联系起来。实际上绝大部分的地方债务都与社会福利相关,比较明显的如棚户区改造、全面实施义务教育、基本医疗保障等改善人民群众住房条件的支出、教育支出、其他民生支出,这些是地方债务支出的主要方面。

   一方面,学者们呼吁更多的社会权入宪,另一方面我国社会福利水平高速发展,相应的财政支出增长很快。这两者之间看似没有关系,实则关系密切。更多的社会权入宪契合了我国政府在人权发展方面的策略,即优先发展社会权利,[8]具有政治正确性。这种呼声从某种程度上赋予了社会福利快速发展的正当性,助推社会福利更快发展。然而这种社会福利高速扩张模式存在着隐忧,它可能超越经济发展的程度,脱离宪法所规定的同经济水平相适应的社会保障,从而带来更多的问题。

   社会福利制度是现代被证明有效的保障公民发展的基础制度,这是毋庸置疑的。宪法作为元规则的根本法,在社会福利制度的构建中起到了决定性的指导作用,因此需要建立符合本国非正式制度(文化、国情)的宪法社会福利保障模式。本文在考察各国社会福利宪法保障模式的基础上,分析我国属于何种模式,指出这种模式存在的问题,提出该模式转换的建议。

  

   二、社会福利保障的动力机制与宪法模式

   (一)社会福利保障的动力机制

   现代社会所有国家都对其人民提供了一定程度的社会福利,且保障的社会福利水平呈现不断上升的趋势。其根源在于社会福利扩张有着强大的动力机制,这些机制包括如下几个方面。

   第一,追求平等的心理与民主制度相结合。人类社会从其产生之日起,人与人之间就存在着某种程度的不平等。尽管不平等本身是人类社会发展的重要驱动力,但是追求平等也是人类共同的价值取向。在古代社会,纠正不平等并没有系统的制度,往往靠某些改革者的努力,但这种努力又多以失败告终。于是,另外一种追求平等的方式得以展开,这就是起义。在中国的历史上,以平等为诉求的农民起义比比皆是。大规模的起义和战争虽然将社会财富进行了重新分配,然而其带来的财富破坏则更为严重,带来的人员伤亡更是不计其数,对不平等的纠正也只能是暂时的。

   进入近现代民主社会,追求平等的途径有了重要的变更,即从“砍人头”的战争转变成“数人头”的民意代表的斗争。由于代议制采用多数决的议事规则,多数同意就可以让国家建立各种社会福利制度来实现平等。正如巴斯夏所言:“由于我们会从原则上承认,国家有责任代表其公民建立巩固博爱,于是,我们会看到,全体人民反倒成了祈求者。”[9]民众对平等的追求一旦与民主制度结合起来,公众人物和政治家等为了当选民意代表,则会不断对社会福利加码来讨好选民,社会福利的扩张在所难免。

   第二,市场机制的扩展对传统体制的破坏。人类是一种群居动物,每个人都生活在一定的社会关系之中,个人必须同他人协作才能生存下去。社会连带关系自人类社会形成以来就存在,但是传统社会体制下形成的互助制度,如大家庭、家族制度在资本主义的冲击下逐步失效。这些传统制度为何无法适应资本主义的发展要求的原因在于资本具有强大的逐利性、扩张性,它能够让人类社会中的所有人都为其利润服务,因为人人都逐利。因此,资本主义会冲击世界上人类存在的各个角落,使各种束缚资本主义发展的制度趋于瓦解。大家庭、家族的互助制度使人们依赖小团体的力量而生存,具有天然的封闭性,不利于资本和人员的流动,这与资本主义的发展理念和需求相悖。因此,资本主义通过黑格尔所述的制度化方式催发人们对物质的强烈欲望,使人员流动到资本主义生产的中心——城市,形成陌生人的社会,从而瓦解了原来的制度。新建立的制度排除了人与人之间的个性化、亲情化、人治化的运作模式,而代之以规范化、单一化、法治化的单向度的形式。[10]

   由此可见,西方资本主义社会福利发展的动力之一在于其早期资本主义制度造成的工人的贫困、社会中严重的贫富分化,以及为解决资本主义经济危机所采取的措施。这些问题在传统体制中可以部分得到解决,但传统体制已经遭到破坏,从而需要社会福利的替代性措施。

   第三,权利理念的变迁强化了社会福利诉求。西方法律中最为重要的概念之一是权利。随着近现代社会的发展,特权的观念被抛弃,人们的权利意识得以增强,人们发现通过维护既有的权利可以保障自己的合法利益,同时争取新的权利则可以获得新的利益。基于民主制度的力量,公民关于权利的理念发生了从维护到争取的变迁。从组织工会的权利、罢工权、选举权、言论自由、男女平等权到社会福利权,这些都是公民通过斗争争取来的权利。

   权利的性质决定了只有斗争才能取得。权利的本质是利益的划分,争取权利的斗争就是争取利益的行为。以方法论上的个人主义观之,没有谁会轻易地放弃自己的权利。从应然权利的法定化到法律权利的实现,都需要公民的斗争。美国学者梅阿里·格莲顿以批判的眼光指出美国人过度拘泥于权利而带来的问题。他认为,美国社会权利思想框架的特征如下:“(1)把权利绝对化,助长了社会纠纷,阻碍对话的倾向很强;(2)不愿意触及与权利相对应的责任,倾向于对那种只享受福祉国家的利益,却不承担个人及公民义务的做法采取宽容态度……”[11]这些问题如果作正面解读,恰好表明了权利确实只有通过斗争才能实现法律化和利益化。由于权利的斗争就是利益的争夺,因而耶林认为:“当现行法由利益支配之时,新法要强行出台,经常非经过跨世纪的斗争不可,这种斗争达到顶峰,利益便采取既得权的形式。”[12]

   基于以上原因,社会福利逐步被人们认同并加以法律化。早期资本主义的法律乃是以保障公民私有财产和契约自由为主要的方向,但绝对性的财产权和契约自由制度“就压倒性地有利于有产者,而完全不利于无产者,只能起到使贫富进一步扩大的作用”。[13]于是,“进入十九世纪的工业国家,随着社会贫富不均所产生的社会问题日趋严重,承认每个国民皆应拥有起码的生活权利之思潮,也渐渐出现”。[14]思潮的改变意味着制度的创新,有些国家开始将社会福利用法律加以落实。从最早的英国《济贫法》到俾斯麦颁布的一系列社会保障法,都是社会福利法律化的体现。《魏玛宪法》则完成了社会福利由法律保障上升到宪法高度的过程,从此社会福利成为任何国家难以回避的责任。

   (二)社会福利保障的宪法模式

   虽然基于上述社会福利扩张的动力机制,每个国家都对社会福利进行保障,但其保障程度并不相同。安德森提出了三种福利国家体制,即“自由的”福利国家体制、“法团主义”福利国家体制和“社会民主主义”福利国家体制。[15]每种福利国家的体制有着不同的理念支撑和福利水平。安德森分析了三种模式的福利状况和形成因素,却忽略了宪法对社会福利保障的引导和塑造功能。

   世界各国的宪法对社会福利保障有着不同的模式,大体可以分为“社会权”模式和“社会国”模式。两种模式下社会福利的保障水平是不同的,社会福利扩张的速度也是不一样的。

   “社会权”模式是指在宪法中规定了大量的社会权利来保障社会福利的实现。要更好地理解“社会权”模式,必须知道何为社会权。笔者认为,如果公民权利的实现只需国家消极维护而不予以积极干涉,则此种权利为自由权。如果公民权利的实现需要国家以财政的积极给付为条件,或者说此种权利通过国家以财富平均化的物资转移方式实现之,则可以称之为社会权。由于社会权的实现依赖国家对社会财富的转移,因此可以说是以社会的力量支持贫弱和处于困境公民的生存,并维持多数公民的基本福利的方式。这样,将以社会连带为基础、提倡社会互助的公民权利命名为社会权较为恰当。这里有一种疑问,即所有的权利都需要国家的作为,需要财政的投入,因此可以说权利的保障都带有财富转移的性质。正如霍尔姆斯和桑斯坦所言:“来自税收的基本权利基金有助于我们清楚地看到,权利是公共物品:是纳税人资助、政府管理的社会工作,计划促进集体和个人的福利。所有的权利都是积极权利。”[16]如果此种财富转移只是用来维持政府的正常运转,而不是赋予公民额外的物质利益,则国家保护的此项权利属于自由权,否则便是社会权。因此,只要政府财政支出超出了传统夜警国家中的秩序维护的职能来达至的基本权利维护,基本都可以纳入政府维护社会权的范围。

社会权究竟包括哪些方面呢?[17]从人权的角度看,我们现在承认的许多权利都既具有国家消极不干涉的自由权的含义,也具有国家积极给付的内容。因此很多权利是社会权与自由权的合体,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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