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张清敏:新冠肺炎疫情与全球卫生外交

更新时间:2020-04-13 21:25:09
作者: 张清敏  

   卫生议题与外交的融合以及全球卫生外交的兴起是全球化的必然结果。此次新冠肺炎疫情带来的全球性危机表明,人类大家庭已经形成了一个安危与共、守望相助的命运共同体。各国实施的各种疫情防控政策和行动凸显了全球卫生外交所面临的问题,反映了全球卫生外交在未来全球化进程中的发展方向。卫生议题与外交手段的结合把卫生和健康问题提到国家政治议程的前列,从政治层面促进国家间的合作,有利于加速实现全球卫生健康目标。但是,一些国家利用卫生议题追求政治目标,这种将卫生问题政治化的行为,阻碍了国际合作,制约了卫生问题的解决。此次新冠肺炎疫情将提升全球卫生外交的地位,使之成为未来外交学研究和外交实践的重要领域。

   关键词:新冠肺炎疫情;全球卫生外交;公共卫生问题;全球化;人类命运共同体

   作者系北京大学国际关系学院外交学与外事管理系主任、教授

   文章原载于《当代世界》2020年第4期,注释略

  

  

   2019年底新型冠状病毒肺炎(COVID-19,简称“新冠肺炎”)疫情暴发并呈全球扩散态势,在此背景下,世界卫生组织(WHO)于2020年3月11日宣布将其上调至“大流行病”级别。新冠肺炎疫情的暴发和传播,既是全球化的体现,也是对全球化的考验。全球卫生外交从国际合作的角度看待和解决卫生问题,将人的安全与健康放在首位。但是,在应对新冠肺炎疫情过程中,一些国家利用卫生议题追求政治目标,这种将卫生问题政治化的行为,制约了全球卫生问题的解决。此次新冠肺炎疫情不会逆转全球化的进程,同时将进一步提高全球卫生外交的地位和影响。

  

   全球化与人类命运共同体

   全球化时代的社会变革体现在三个方面:一是世界联系的广泛性(Extensity),即政治、经济、社会和文化的延伸超过一国边界,整个世界成为一个互相联系的整体;二是世界联系的高强度(Intensity),即跨国界的联系绝非偶然现象,而是有规律和可以探测到的,并且呈现不断增强的趋势;三是世界联系的高速率(Velocity),即在全球通信技术和交通运输变革推动下,全球商品、信息、资本、思想观念和人员流动的便利化和强度达到了前所未有的程度。

   在各领域全球化中,最受关注的是经济全球化,即资本和商品广泛、快速的跨境流动使得整个世界成为一个大市场。经济基础的全球化必然反映到上层建筑领域。现代通信技术的变革催生了媒体形态的多样化和信息传播的全球化,导致人们的生活方式、饮食习惯以及其他消费方式的全球化,由此也引发了相关疾病的全球化。例如肥胖、高血压、糖尿病、癌症等疾病的发生不再局限于某些国家和地区,无论一国的地理位置、富裕程度、历史传统和文化特点如何,其民众都可能面临上述疾病的威胁。此外,随着现代交通工具的飞速发展,全球人员跨境流动更加快捷和广泛,这也加快了传染性疾病传播的速度和范围。在全球化时代,人们不可避免地要面对全球传染性疾病带来的巨大威胁和挑战。

   传染性疾病的快速传播是全球化的重要体现。被称为“黑死病”的鼠疫起源于中亚,于1347年从意大利蔓延到西欧国家,而后传到北欧、波罗的海地区再到俄罗斯,最终席卷了整个欧洲,在1347—1353年间夺走了超过2500万欧洲人的生命,占当时欧洲总人口的三分之一。不过,由于受到交通和人员流动的限制,鼠疫并没有在短时间内造成全球性的大传播。但到了20世纪,情况发生了变化。自1981年世界第一例艾滋病病毒感染者被发现后,艾滋病短时间内在全球范围内扩散,成为重大的国际公共卫生问题并引发了一系列社会问题,引起世界卫生组织及各国政府的高度重视。进入21世纪,情况更为严峻。自2002年11月16日首例重症急性呼吸综合征(SARS,也称“非典”)确诊患者出现后,“非典”在短短几个月内席卷了32个国家和地区。2019年底暴发的新冠肺炎疫情的传播速度更是前所未有。从首例确诊病例到全球病例数达10万,只用了67天;达到第二个10万病例数仅用了11天;达到第三个10万病例数仅用了4天;达到第四个10万病例数仅用了2天。截至2020年3月底,新冠肺炎疫情便迅速扩散到200多个国家和地区,感染人数近80万,造成近4万人死亡。

   在全球经济日益相互依存的情况下,传染性疾病的快速蔓延对相关国家的经济造成了严重冲击。有数据表明,“非典”和“甲型H1N1流感”对相关国家造成的经济损失分别高达300亿美元和18.6亿美元。更重要的是,通过全球化媒体在世界范围内的传播报道,传染性疾病的暴发对人们的心理和精神也产生了巨大影响。

   面对快速传播的疫情,没有哪个国家能独善其身,也没有哪个国家能独自应对。新冠肺炎疫情带来的全球性危机显示,人类大家庭已经形成了一个安危与共、守望相助的命运共同体。正因如此,应对重大传染性疾病需要各国同舟共济,加强合作。联合国秘书长古特雷斯呼吁,“病毒蔓延比任何恐怖主义行动所造成的后果都要严重”,“各国政府比以往任何时候都需要通力合作振兴经济,扩大公共投资,促进贸易,并确保向受病毒影响最严重或更容易受到负面经济影响的群体和社区提供定向支持,防止新冠病毒进一步扩散是全人类共同的责任”。

   应对新冠肺炎疫情是人类与病毒的对抗,而非人类之间的对抗,考验的是人类社会合作应对疫病的能力。正如习近平主席所言,“流行性疾病不分国界和种族,是人类共同的敌人。国际社会只有共同应对,才能战而胜之。”各个国家需要密切联系,共同围绕公共卫生问题协调对外政策。通过全球卫生外交加强国际合作,才是战胜疫情和维护世界繁荣与稳定的有效途径。

  

   全球卫生外交及其特点

   卫生问题的核心是人的健康问题,或者说是救死扶伤的问题,而“外交是用谈判的方式来处理国际关系”。卫生与外交的结合以及全球卫生外交的产生,具有时代的必然性。随着全球化时代国家间合作需求的增强,外交地位不断上升,外交的概念、内涵和外延都在发生变化,几乎没有一个领域不与外交融合,文化外交、经济外交、军事外交等各种形式的外交应运而生。起初,全球卫生外交并非外交学领域研究的热点。但21世纪以来,“非典”、埃博拉病毒、禽流感以及此次暴发的新冠肺炎疫情,促使卫生议题被提升到各国政治议事日程的前列,迫使国际社会投入大量的精力和资源予以应对,引发了人们对全球卫生外交的关注。

   卫生与外交之间的联系经历了一个不断演变和发展的过程。有学者将卫生与外交的关系概括为四个阶段。其一,一国的对外政策忽视甚至阻碍卫生和健康的阶段。例如,国家内部或者国家之间爆发的战争与冲突导致了人员的大量伤亡,但执政当局只考虑政治和战略上的得失,对战争与冲突给人类健康和卫生领域带来的严重后果不以为意。其二,健康问题成为对外政策的工具和外交的载体。一些国家在对外发展援助中将卫生援助当作很重要的一部分,如冷战时期国与国之间开展的医疗援助等。其三,健康问题成为对外政策和外交的重要组成部分,当前的国际社会正处于这一阶段。其四,对外政策以为人类健康服务为目标的阶段。这四个阶段并非是线性的,而是互相交织的,但总体上是一个渐进的趋势。其中第四个阶段是一个理想状态。在这个阶段,卫生问题不再是一个政治或对外政策的工具,也不是国家治理的一个手段,而是成为人类共同追求的价值目标,即真正实现了人类命运共同体的阶段。

   鉴于卫生和健康问题的性质和特点,卫生外交与其他形式的外交有所不同。在形式上,卫生外交前面冠以“全球”二字,即全球卫生外交(Global Health Diplomacy);在内涵上,受卫生和健康问题所具有的全球性特点影响,全球卫生外交不仅仅是把卫生领域的外交活动当作实现国家对外政策的工具,也不是仅仅关注如何使用外交手段来追求本国人民的健康利益,而是以全人类的共同利益为出发点,将维护人类健康视为向国际社会提供的公共产品。具体而言,全球卫生外交具有以下特点。

   第一,卫生问题不仅仅是一个国家的国内问题,而且是一个全球性问题。“全球健康”不是对外健康,而是全人类的健康;“全球卫生”也不是对外卫生,而是全人类的卫生。传统上,外交被看作是国家落实对外政策目标以及追求本国利益的手段、工具和过程。但全球卫生外交把健康问题当作全球性问题,并作为全球安全利益的重要组成部分。其侧重点不是一个国家如何使用外交手段来落实其对外卫生政策,而是强调在人类面临重大健康问题时,需要增强在卫生领域的全球治理效能。病毒无国界,在全球化时代,各国人民的健康高度相互依赖,在一个国家深受传染性疾病威胁的时候,其他国家不可能独善其身。没有全人类的安全和健康,就不可能有本国人民的安全和健康。正如中国国家卫生健康委员会高级别专家组成员、中国疾病预防控制中心流行病学首席科学家曾光指出,“对新冠肺炎的防控是世界性的,只有全球胜利了中国才能说胜利,因为大家都在一个地球上。”因此,只要全球还有一例新冠肺炎感染病例,中国就不能放松防控,只有严控死守,才能打赢这场疫情阻击战。

   第二,发展中国家与发达国家在全球卫生合作中是相互依赖的关系。全球卫生问题的产生不能认为是发展中国家将疾病传播到发达国家。一方面,并非所有的传染性疾病都源于发展中国家;另一方面,资本主义国家在进行全球产业转移的过程中,将一些高污染产业转移到发展中国家,破坏了后者的生态环境,并引发一系列严重的卫生健康问题。因此,在全球卫生合作中,并非是发展中国家对发达国家单方面的依赖,而是所有国家在健康领域的高度相互依赖。全球卫生外交不是发展中国家被动、消极地等待发达国家在资金、技术等方面的援助和施舍,而是发达国家通过支持和援助发展中国家,最终实现自身安全目标的过程。

   基于这一特点,全球卫生外交把全人类的安全和健康利益作为一种公共产品,突出国际合作的重要性,并在全球治理领域开展三个层面的合作。一是“全球卫生治理”(Global Health Governance),即以全球卫生为主要目标而开展的全球治理行动。如以世界卫生组织为代表的、在卫生领域具有特殊责任的国际组织开展的治理。二是“促进卫生的全球治理”(Global Governance for Health),即以解决其他领域问题为主要目标、但对促进全球卫生治理有直接或间接影响的全球治理行动。如以联合国及其下属的人权理事会等为代表的国际组织在全球卫生问题上的治理与合作。三是“支持全球卫生的治理”(Governance for Global Health),即地区或国家为推动全球健康而采取的治理行动,如在地区或国家层面参与全球卫生治理活动等。

第三,全球卫生问题需要众多的利益攸关方共同应对。从全球治理的角度看,全球卫生外交并非仅限于主权国家,而是“国家、跨国组织和非政府行为体为实现其政治、经济和社会目标等,针对健康挑战或利用健康概念和机制制定政策或谈判策略的政策形成过程”。例如,世界卫生组织作为联合国下属的一个专门机构,以推动全世界人民获得更高水平的健康为宗旨,在促进流行病和地方病的防治,提供和改进公共卫生、疾病医疗和有关事项的教学与训练以及推动确定生物制品的国际标准等方面发挥了重要的引领作用。在非政府组织方面,成立于2000年的比尔及梅琳达·盖茨基金会(Bill & Melinda Gates Foundation)致力于缩小穷国与富国在卫生保健方面的差距,推动卫生保健领域技术进步,特别是在艾滋病、肺结核等传染病防治,生育和儿童保健以及全球性卫生保健活动等方面发挥了积极作用。在此次新冠肺炎疫情期间,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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