摘要：当今，人类社会正在进入以网络、大数据、人工智能为核心技术的新信息时代，并形成相应的新的社会文明形态。在新的社会文明形态中，从个体生活到各种社会组织乃至国家治理结构和全球组织体系，都会产生深刻的变化。在国家治理方面，国家治理的职能与纵向结构也会产生内在的变化。从职能方面，原先基于金字塔型同构结构形成的上下相似的政府职能体系会产生国家与地方的差异化改变。而从纵向结构而言，多样的复杂混合结构，会取代原先相对简单的同构结构。因此，传统的中央地方关系，在新信息时代将形成新的挑战和变革。在中央层面，由于具备了巨大的信息调度能力，会逐渐形成一个相对更加统一和能力更强的中央政府。而在地方层面，则会在微观层面，加强面向公民个体的精准公共服务供给能力。因此，将会形成一种两头加强，中间提供支撑的新的组织结构体系。
关键词：新信息时代，国家治理，纵向结构，央地关系
作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，博士，现为中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授
当前人类已经进入以网络、大数据、人工智能为核心技术的新信息时代。从网络而言，目前人类网络用户数已经超过40亿，覆盖了全球一半以上的人口。网络的发展，促进了数据采集和传输的需要，整个社会逐渐从传统的现实形态，转为现实与数字共存的形态，人类目前两年内所创造的数据，比有史以来以前所创造的数据总和还要多。对大数据的分析和学习，促进了人工智能的飞速发展。在很多专业领域，人工智能已经逐渐甚至超过人类水平。预计在十几乃至几十年后，还可以产生和人类具有大体相当的通用人工智能乃至远超过人类智慧水平的超人工智能。因此，在这样的形态下，人类社会的整体形式和结构都会产生非常重大的变化。
从国家治理的角度，治理与社会形态与结构具有密切的联系。农业时代的政府的职能是相当有限的，主要以税收、组织生产、国土保护为主。工业时代的政府逐渐扩大职能，强化在公共服务供给和调节市场秩序的职能。而进入到后工业时代，知识生产和知识阶层逐渐成为社会的主要活动和主体阶层，公民对政府公共服务的要求变得更多，政府的职能进一步加强。进入到网络社会以后，网络逐渐形成了对金字塔型社会结构的超越。政府和社会的边界更为模糊，政府既可以扩大其职能也可以缩小职能，既可以扩大其结构复杂度也可以优化其结构。大数据同样增加了政府对于全社会所有事物的掌握能力，同时也赋予了社会相应数据能力，通过大数据体系可以进一步整合社会与政府的公共服务资源。对于人工智能而言，人工智能将可以极大分担原先政府的很多例行服务事务，并对公共决策做出计划方案，供政府决策。总而言之，技术的改变会从根本上改变治理的形态和结构。使得治理的形态与结构进入一种相对变数的状态。
本文就是对这一问题进行探索，重点在于探析在当前的新信息时代，国家治理体系在职能和结构上会发生什么样的变化，具体而言，对于经典的中央地方关系问题，会发生什么样的变化？
一、新信息时代是网络、大数据、人工智能结合的时代
信息时代并不是一个新的概念。在二战以后，随着电信通讯事业的发展，在上世纪七十年代，就已经有了信息时代的概念。然而，进入到二十世纪九十年代后，随着网络、大数据、人工智能的发展。信息时代的概念有了实质性的变化，信息技术不仅成为一种社会交互工具，而是成为人类新文明形态的技术基础。在网络、大数据、人工智能技术的催生下，人类社会的组织与运行方式与逻辑都会发生根本的改变。因此，可将其称为新信息时代或者智能信息/智能网络时代。
网络引发的社会核心改变是形成了个体与个体的点对点全向连接。这从根本上改变了在网络以前的社会必须要形成一个中介信息传递与管理体系来实现整个社会的组织与运行的社会形态与逻辑。而最有效的方式，是形成一种横向看是中心型，纵向看是金字塔型的结构。
大数据的核心是形成了对现实世界的数字化抽象和重建。通过愈来愈无所不在的感知器和计算能力，将现实社会进行数字化的抽象，并根据强大的计算能力进行数字空间的构建和再造。通过大数据，第一次使得每一社会中的个体都具有掌握社会中遥远而庞大的全局信息的能力。当然，这是一种理想状态。但是，的确在大数据时代，改变了传统时代只有社会的中央节点掌握部分全局信息，而其他社会节点只能掌握相应所在周边的信息的状态。
人工智能则进一步改善了网络和大数据在信息处理方面的能力。人工智能在近年来的快速发展，受益于两个条件的满足，即网络计算所提供的近乎可不受传统架构限制的无限扩张的计算能力和海量大数据提供的足够训练样本。人工智能的飞速发展和技术的共享，使得社会中的每一个节点都具有通过人工智能来处理和识别全社会信息的能力。这就改变了传统时代，社会必须要形成严密的中心型结构来进行组织和信息处理的体系。
因此，新信息时代的一个本质特征就是社会信息的全域化、透明化和信息能力的均等化。全域化和透明化是指信息由于在整个社会可达可见，从而使得传统蒙蔽着浓郁信息迷雾的社会结构，逐渐透明清晰。信息能力的均等化是指在大数据、人工智能的辅助下，社会的普通个体也具有庞大组织的信息处理能力。这样就会形成一个更为均等、透明的社会形态。这是新信息社会所带来的社会影响。
二、传统时代上下同构与职能相似的行政结构
回到传统时代，也就是在网络社会到来以前的人类社会。在长达上万年的人类文明历史中。人类所有的行政组织结构，都大体具有相似的功能和结构。从功能而言，就是社会组织的功能，从结构而言，就是金字塔型结构。
（一）传统时代上下相似的政府职能
政府到底要做什么，这是当我们今天面对新信息时代的政府职能问题时依然始终要面对的问题。在长期以来的人类社会中，政府的最重要的职能，就是将一个人类群体的社会有效的组织起来。
人之所以人，重要的就是人与人之间的社会组织关系。所以马克思说，人的本质就是社会关系的总和。而形成有效的社会组织，在传统时代，则就需要形成专业的人员和相应的组织机构。根据诺斯的观点[1]，大约在一万年前，人类经历了第一次农业革命。农业的发展使得社会具有了复杂分工的剩余农产品基础。社会开始分化出专业的暴力集团和组织体系。用于对外实现征伐和保护，对内实现社会秩序的控制和组织。由于整个社会处于相对分散的形态，社会缺乏大规模组织的技术手段。因此，从底层来看，在一个一个最基本的社会组织单元层面，例如部落或者村庄，其基本的功能和结构是相同的。包括对外防御、征伐，对内的组织生产、公共事务如教育、水利、婚丧嫁娶等。在基本的结构之上，则逐层形成了社会结构，最后形成了国家。而从上向下来看，农业时代的国家就是一个范围内的大家族，君主就是一个国家的家长，国家承担这个国土范围内的对外与对内职能，并实现对下层组织单元的控制与管理。这种模式，在农业时代，称之为封建组织。
进入到工业时代以后，政府的功能有了极大的扩展，然而，其实质并没有根本性的改变。资本主义扩大了通过市场和资本组织生产的体系，自此以后，国家就拥有两种组织体系。一种是通过市场的模式，也就是通过利益交换和经济组织的方式来实现基本的产品的生产和公共事务的组织。另一种则是通过行政的方式，通过上下级命令调度的形式来实现生产和公共事务的组织。然而，对于政府而言，上下级政府的职能依然是相似的。对于国家政府而言，其只比地方政府多了外交和军事职能。在其他的职能方面，各级政府依然是相似的。其主要就是税收的征集、大规模的公共事务的决策，公共秩序的维护、社会制度的建立、公共服务体系的建立、救灾、突发事件的救助等。尽管社会的进一步发展，法治体系的完善，构建了通过法律来实现社会最基本行为的约束和政府职能的范围，社会体系的完善，则形成了以公益性为目的的另一种社会组织形式。然而，最终，各级政府都起到了一个关键的同样的职能，就是实现一定范围内的社会的组织。由于传统社会是上下同构的形态，因此，各级政府只是在发挥作用的范围上有所区别，而在除却外交和军事等只能由国家政府承担的职能以外，各级政府的职能都是相似的。
（二）传统时代上下级同构的政府结构
由于职能的相同性，因此，传统时代上下级政府的结构也是相同的。一般来说，政府是由一个政府主官，一个核心政务委员会，若干个专业行政部门和若干个事务性的协调委员会组成的。这对于东西古今的政府结构，都是如此。也就是，在一个区域性的范围，地方政府构筑了一个稳固的行政金字塔。这一行政金字塔负责这个区域大大小小的公共事务和个体的权利保护。
在一个更大的国家范围内，则是由具有复杂多个层级的区域构成。每一区域在自己的金字塔的基础上。则互相堆叠，形成更为复杂的多层金字塔。在水平结构中，各个金字塔的基本结构是完全相同的。例如观察县级政府的结构，会发现所有的县级政府的机构职能几乎是相同的。而在垂直结构而言，上下级政府的结构也几乎是相同的。例如省政府和市政府的结构相似，而市政府与县政府也是相似的。上级行政金字塔所具有的专业部门，同样要求下级进行一一对应。从而导致了上下高度同构相似的结构体系。
如果去观察历史和现实，会发现，这种结构在网络社会出现以前的长期人类历史都是相似的。这是因为上下高度同构相似的结构具有其特殊的优势。首先是结构上的稳固性，组织金字塔具有非常强烈的稳固性。每一个人都只需要服从与特定的上级，然后只专注完成自身的专业任务，就可以发挥自己的作用，这种结构很难被外部破坏。其次是结构的简单，不需要复杂的组织规则，只需要服从与被服从就可以形成这种结构。对于每一个金字塔内的个体而言，即便在晋升之后，也很容适应新的组织环境。因为，上下的结构环境和任务都是相同的，学习适应的成本很低。第三则是极高的组织效率，无论多大的组织规模，只需要严格遵循这一组织金字塔的上下级规则，就可以高效标准的完成大规模社会活动。在古代的西亚、中东、北非等地，可以完成巨大的城市、运河和金字塔的建设。在东方，两千多年前的秦时代就可以组织几十万军队之间的战争和修建金字塔。这都体现了庞大的上下同构的组织所具有的强大能力。
然而，这种金字塔同样具有明显的缺陷。这就是容易陷入僵化、易于发生腐败和难以进行变革。因为上下级始终遵循严格的命令与服从关系。因此，所有的行动都需要来自更高的授权。来自于基层的信息，则需要漫长的行政管道向上传输。一旦发生新的管理问题，则很难在一线进行解决。并且，由于下级和社会公民相对缺乏监督上级的能力，一旦上级发生了违反组织意图的腐败问题则很难被发现。只能根据下级更为勇敢的反应问题和更上级的发现和处罚。而当遇到需要变革的时候，也很难进行变革。在封建时代，一旦管理金字塔发生严重的腐败和僵化等体制问题，最后的解决办法则是通过改朝换代来进行的。西方资本主义所建立的政党轮换制度试图解决这种问题，但同样也是无效的，因为轮换的政治领导同样面对庞大僵化的官僚金字塔无能为力
（三）上下同构结构的政治、经济与信息能力分析
之所以会在人类历史的长期产生同样的上下同构的治理金字塔。这就必须要从主观和客观两个角度来分析。所谓主观，主要指行政体制最高领导的政治意图或者权力意志。而客观角度，则要从当时的社会环境和技术条件进行分析。根据马克思的历史唯物主义的基本原理，生产关系始终要适应生产力的要求。因此，在人类历史上长期出现的同构结构，是由复杂的客观原因所约束的。主要从政治（包括暴力、秩序与法律）、经济、信息能力角度分析。
从政治角度，包括统治者的主观意志和客观的政治条件。由于传统行政体制的最高首脑例如封建君王，具有强大的权力意志。从其主观角度，封建君王往往要求全体国民对其无条件服从。所谓普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。中国历史上第一个大一统的封建王朝--秦建立后，则要求实现天下范围内的车同轨、书同文、统一度量衡、统一法律等要求。这首先是一种主观上的统一权力意志的体现。然而，从客观来看，传统时期落后的技术能力，使得最高政府很难对全社会公民进行直接的统治。因此，虽然在意志上实现了完整的上下统一。但是在现实上，却很难实现有效的统筹指挥，只能通过层级委托的方式。这既包括通过分封诸侯的方式，也包括通过建立直接管辖的郡县进行管理。然而无论是诸侯制，还是郡县制度，都形成的是一种上下同构的委托管理机制。所不同的则是自由度略有不同。诸侯制是对皇室的直接复制，诸侯可以建立类似的小家天下，包括自己的征税、军队和祭祀体系。郡县制则是对最高行政组织的复制，同时地方长官则具有一定的独立处置权。在中央皇权缺乏足够的约束时，地方长官则会形成分立的诸侯或者军阀。例如汉末的地方郡守的独立和混战，唐末的节度使的割据等，在中国历史上，分久必合，合久必分成为一种历史的周期律。在强大的统一皇权面前，形成形式的统一。而一旦中央权力下降，地方很快形成稳固的地方政权。强大的地方政权，则有可能战胜其他地方政权成为统一的政权。这种上下的互相替代性和周期性，也显示了上下同构的金字塔组织结构的历史政治必然。
从经济角度，政府的职能受制于两个方面的制约。在农业时代，农业是主要的经济部门。农业的生产主要依赖于自给自足的家庭活动。因此，不依赖于大市场的形成。对于封建时代的政府而言，则制约大市场的形成，而保障农民固定在自己劳动的土地上，避免流动人口的形成。因此，农业时代，并不存在一个全国范围的大市场。市场主要存在于区域以交换必要的劳动工具和生活用品。在资本主义时代，大资本迫切需要形成统一的市场和充分的劳动力供给，因此需要打破封建时代的区域格局。从而进一步加速资本的累积和生产的循环。在这种模式下，由于税收主要来自于工商业活动而不是农产品，国家支持统一大市场的形成，同时制约地方政府的经济职能。因为一旦地方政府主要精力在于培植地方资本，则很容易产生地方保护主义而阻碍大市场的形成。国家则通过分税制来保障地方政府获得合理的税收。因此，在工商业资本主义后，政府的经济职能逐渐让渡给市场，正如洛克认为，政府最重要的作用则是制定法律和保护产权。十九世纪后，社会主义思想深刻改变了整个资本主义面貌，即便是资本主义国家也极大加强了国家对经济的调控和对公民的公共服务保障。所以，在农业时代，政府的一个核心职能是上下同构以保障农业生产。在资本主义早期时代，则核心职能在于保障市场统一和法律的执行。在资本主义后期，则加了统一的上下执行的公共服务和社会保障等作用，例如教育、医疗、交通等。
以上是从政治和经济角度，然而，最终的社会结构的实现则要受社会治理技术的约束。在互联网出现以前，社会缺乏足够有效的信息交换技术。国家通过建立庞大的驿站来实现全国范围内的信息交换，确保中央政府的政令在全国范围的通行。各级政府也建立相应的信息机制。工业时代晚期，电话、电报的出现加大了信息能力，这依然是远远不够的。落后的社会信息能力，限制了中央政府对地方具体事务的及时了解和处置。因此，就必须赋予地方政府相同的治权。这就是形成层层委托的同构的政府职能和结构。所以，从历史来看，在网络出现以前的上万年的人类文明史所形成的同构政府结构，其根本原因在于落后的社会信息能力所形成的。这种结构，直到网络出现后，才产生了改变的可能。网络、大数据、人工智能的出现第一次改变了这种社会相对落后的信息能力，使得政府摆脱了必须要自己出面组织社会的必要职能，从而使得政府可以专注于其他必要的能力的加强和增长。
三、新信息时代全局性信息能力的提升与加强微观化服务的要求
在新信息时代，整个社会文明体系产生了深刻的变革，这种变革包括从经济、社会、政治等各个方面[2]。在经济方面，传统的经济体系，逐渐与新信息技术融合。网络改变了传统必须通过异地专业分工的方式，传统的区域分工市场，成为更为统一的网络市场。柔性制造等先进制造技术和工业互联网、物联网等技术，进一步加快了物质生产体系的革新。人的劳动强度越来越减少而物质产出能力越来越强大。互联网对资源的聚合和生产方式的变革，逐渐取代来自于政府的投资，成为了经济发展的最强有力的动力。这就使得政府在通过调度资源直接加快经济发展的这一重要职能逐渐被忘了所替代。
从社会角度，网络等新技术也加快了社会的整合和形成更为统一的社会。传统上个体必须要形成小范围的聚合例如城乡社区和社会组织，再形成大的群落，并最终通过政府和政治架构来实现国家范围内的社会组织。然而，网络则通过将所有个体的直接连接在线，形成了一个覆盖所有网民的网络社会。并且随着网民群体的扩大而逐渐囊括整个国家范围内的公民群体。这种网络组织，赋予了每个个体均等的信息权和表达权，并使得每个网民可以自由加入整个网络范围内的各种社区。网络社会的形成也加快了传统线下方式完成的很多社会功能，例如教育、娱乐、交际乃至于社会救助。传统必须由政府、慈善组织或者商业保险来完成的保障机制，可以通过网络方式的互相救济来完成。网络更大程度上调动了整个社会的闲置资源和互相支撑。
从政治角度，公民信息能力的提高和权利意识的提高[3]。在两方面产生了对传统政治的压力，一方面，公民具有了解政府活动的信息能力，并且同样具有传统时代只有政府所拥有的全局信息能力。这使得公民不有参与政府公共决策的意愿，还具有基本的能力。而这在传统时代是不可想象的。公民通过大量的网络社区平台对公共事务发表意见从而直接或者间接的影响政府决策。另一方面，公民在横向的国际比较和纵向的历史和时代比较中，也不断加强自身的权利诉求。这就加强了政府提供更为个性的公共服务的要求。政府有必要通过掌握的更为详细的公民个体信息，提供更为个性化的服务。从而使得其真切的感受到更好的公共服务，满足其各种层面的需求。
从政府的角度，在新信息时代，政府同样具有极大的能力提高。在信息能力方面，政府第一次具有了跨越层级的信息能力的可能。传统时代必须要通过逐级传递的方式形成的信息体系，可以通过遍布社会的信息传感器和大数据体系使得中央政府不需要逐级传输就可以实现对全局信息的把握。这种把握将产生三个方面的影响。
首先，中央政府的全局信息更为强大和精准。中央政府可以不再只通过各级政府的信息管道，而是通过多元的大数据体系，就可以掌握最为精确的基层一线信息，并且通过智能系统可以进行相应的信息处理和分析，从而直接服务于公共决策。传统时代，中央政府通过建立遍布社会的信息统计体系和各种信息报送渠道来掌握社会信息。并且这种信息获取得到的国家数据状态，依然是间接的。中央政府不得不通过间接模糊的信息来进行决策，对政策的执行效果也只能事后掌握。而新信息时代中央政府信息能力的增强，同时也极大加强了中央政府对于整个政务资源体系的全局性掌握和调控能力，从而使得中央政府可以第一次建立一个内部全局性高度清晰和调控的整体政府体系。
其次，中央政府具有了直接指挥一线政府的能力。在传统时代，各级政府的管理与指挥幅度是有限的。上一级政府不能管理过多的下级政府。因此，需要划分为多层次政府来实现对管理幅度的压缩。然而，新信息时代改变了这一点。对于数据处理体系而言，管理几十个单元的数据和几万个单元的数据，并没有太大的区别。同样，直接的数据采集与展示体系，也使得遥远的上级政府可以直接掌握一线的情况。这在军事领域已经很常见了，最高指挥部可以直接掌握全局战争信息，并直接指挥最前沿的战斗小组。这在传统时代也是不可思议的。
第三，中央政府具有了掌握每个公民公共服务需求的能力。传统时代，中央政府完全不具有对每个公民信息和公共服务的掌握能力。户籍、人口数和田地数，是农业时代中央政府能够掌握的最大的公民信息。在工业时代，则增加了对大型工商业企业的信息。然而，对于公民的具体信息和公共服务诉求，依然是高度模糊的，只能通过间接的统计体系和指标，进行大体的推测。因此，难以对公民进行精准的公共服务推送。同时，根据间接信息的决策也会造成相当大的公共决策浪费。当然，这里暂不考虑公民为了保护自身隐私的拒绝政府收集信息，这是另外的权利问题。而新信息时代则第一次赋予了政府这种能力。长期以来理想政府所追求的能够给每个公民以差异化的服务，第一次在信息层面得到了技术能力的支撑，至少政府具有识别不同用户的需求的能力。在这一基础上，政府首先可以进行大公共服务需求群落的划分，然后再逐渐缩小具体的公共服务精准范围。最终实现对每一个个体的精准公共服务能力，一些国家将其称之为政府3.0[4]。
在中央政府加强全局能力的同时，新信息时代也加强了对一线政府的能力要求。对于公民而言，无论政府自身有多少体系。公民所面对的则是最基层的政府机关。因此，越来越高的公民政治参与和公共服务诉求，最终是要通过一线政府的能力提升来实现的。
对于基层政府而言，网络、大数据、人工智能技术同样加强了基层政府的能力。基层政府能够在落实上级政府公共政策的过程中，通过高效的技术体系实现对治理范围内公民信息的有效获取和分析，并在第一线给予公共服务的精准支持，并实时评估政策的准确程度。
相比较于中央政府而言，一线基层政府具有三个优势。第一是对地域情况和民情社情的掌握要优于中央政府。在数据屏幕上的了解毕竟是间接的，能够做出有效的公共决策，并不意味着可以对每一个区域的具体社情、民情、文化进行充分的理解和掌握。在这一点上，一线政府具有绝对优势。第二是公共资源的一线化配置，基层政府掌握了直接面对普通公民的公共服务资源配置，因此，可以直接对公民进行公共服务支持，并通过这种直接服务和交流，加强对公民更深刻的理解和增强信任。第三是公共政治参与的优势，公民尽管可以通过网络渠道间接对国家范围内的事务进行讨论和参与，然而公民更具有对于身边切身利益的公共事务参与决策的动机，而一线政府则通过直接的信息手段，通过各种方式有序吸纳公民的政治参与，建立更加民主参与的政治形态。
正因为以上这些因素，可以看出中央地方关系在新信息时代产生了新的职能差异化的必要和相应的强化方向，以下进一步讨论。
四、新信息时代中央—地方职能的划分趋势探析
在新信息时代，中央地方政府的职能产生了新的划分，这种划分简而言之，就是在中央层面强化宏观全局统筹能力和制度、基础设施与社会保障体系建设。在一线政府强化公共服务总体供给和精细化能力。
(一)中央政府将进一步强化统筹决策和社会基础保障体系建设
在国家层面，中央政府的核心职能一般包括三大类。一是对外职能，包括主权保护和外交等。二是宏观统筹能力，包括整体宏观政治、经济、社会、文化、生态建设，以及教育、民生等等领域的决策与建设，以及为了保障以上决策形成的统筹的数据资源体系。三是建立整个社会的秩序和基础设施以及社会保障体系，包括法律体系的建立，全国范围内公路、交通、水利、通讯、网络等基础设施的建设和社会保障体系的建设。
在新信息时代，以上的几个方面会得到不同程度的加强。特别是在宏观统筹能力和社会秩序与保障能力方面，将会得到根本性的改变。对整个社会全局性信息的直接掌握，和对每一社会个体信息的精准把握，将会赋予中央政府更为有效的公共决策能力。中央政府可以更高效、更精准的做出公共决策。并且这种决策不仅是针对全国范围的，也可以针对某一具体区域。因为中央政府同样掌握某一大范围区域的具体信息。而以前是由相对高级别的地方政府掌握。因此，中央政府将会在精准制定公共政策方面，产生实质性的加强和能力提升。并很大程度上替代原先由高级别地方政府做出决策的职能。
在社会秩序和保障方面，中央政府将更有效调动内部资源，建立国家范围内的更坚实的制度基础和社会保障体系。这包括更加完善的法律体系，进一步构建全国统一的制度体系，打破区域保护主义，构建统一的政府公共行政服务供给体系。利用更有效的信息收集系统，预测公共安全危机，打击犯罪，建立更为安全的社会秩序。利用更大程度上的全域资源，负责国家骨干基础设施的进一步完善，包括高速公路、铁路、网络体系等。同时，社会保障体系也将进一步由中央政府统一规划，打破原先的区域不平衡。利用互联网体系，打破原先基于户籍基础上的社会保障属地化管理机制。从而实现全域范围内的社会保障均等化[5]。
为了保障以上的实现，中央政府应致力于建立全国统一的数据管理体系和人工智能体系，从而实现整个社会基于公共利益目的的数据共享和可达利用，实现内外部透明，当前正在建设的全国统一的政务服务平台就体现了这样一种发展趋势[6]。
（二）一线政府将进一步加强政策执行与精准化公共服务供给能力
对于一线基层政府而言，将改变原先小而全的架构，致力于实现三个主要功能。第一个功能是强化对中央政策的执行能力。由于中央政府将加强全局性的政策制定，因此，一线政府将主要精力放在落实上。这就需要构建一个面向执行的有效的一线政府。例如，利用信息技术加强内部的运作效率。加强一线执法人员的比重和力量，减少行政官僚人员。加强执行部门的力量和资源供给，减少决策性、文牍性部门的规模和资源。
第二个主要功能则是强化针对每一区域范围内公民的精准公共服务能力。利用大数据体系，建立针对域内每一公民的公共服务档案和公共服务精准供给系统[7]。这一档案的目的不是原先公安系统处于治安考虑的管理需要，而是如同各种服务部门的客户关系管理系统（CRM）所建立的客户需求分析和服务档案。这种档案是建立在全国统一的数据平台的基础上。然而，在使用上有所区别，中央政府使用是基于十几亿数据基础上的统筹决策。而地方政府则是基于数万乃至百千万级别上的精准公共服务。所有的一线公共服务软硬件资源，如学校、医院、公交、图书、运动场馆等都要以次为建设依据。
第三个方面，则是逐渐加强公民对一线政府的政治参与。这种政治参与既是改进公共服务精准化的需要，也是加强民主建设历史趋势。这种参与应该从最基层的自治性组织开始，逐层上升，逐渐引导公民参与到一线政府的政治建设之中。
可以看出，在新信息时代，中央地方关系将由于信息能力的强化，真正逐渐形成一种中央统筹和保障，地方落实和精准化的有效的分工体系。减少了传统时代，由于信息能力低下导致的综合性功能的层层重叠。
五、新信息时代国家纵向行政结构的优化
从结构来看，中央—地方职能的优化，势必形成纵向结构的优化。具体而言，一种可能的趋势是将由传统的稳固的逐层放大的金字塔结构，逐渐变为两头强，中间支撑的哑铃型结构（图1）。
在上层，形成了一个通过国家范围内统筹的数据信息体系支撑的强有力的中央政府，能够基于落实到个体的精确数据，做出高效的精准宏观政策。并利用强大的全域范围内的各种资源，构建国家范围内的有效的制度、基础设施和保障体系。
在基层，则形成了利用数据体系，加强执行力量和公共服务精准供给的有效的一线政府。一线政府成为中央政策的最终执行者，并通过吸纳基层民主参与的方式，形成稳固的基层政权。具体而言，就是强化县（市）、乡镇一层。
而在中间层面，原先中间层面政府的各项职能将由于上下两端政府的做大做强而逐渐调整，形成一个主要以信息传递和较大范围内的政治与政策监督为主要任务的功能组织，为两端政府提供有效的支撑，实现上下政府的有效连接和政策传递和执行。
六、结论
各级政府的关系问题历来都是极为复杂的。然而，网络、大数据、人工智能等新信息技术的出现，提供了在新时代建立一个避免功能和结构堆叠的高效精简清晰的政府职能与结构分布的可能。本文对这一趋势进行的分析，认为总体的态势是从逐层堆叠的金字塔群结构形成两头强的高效结构。中央政府侧重于加强宏观统筹和精准决策并建设完备的法律、基础设施和社会保障体系。而一线地方政府则加强政策执行能力，精准公共服务能力和促进政治参与。中间层面的政府将逐渐减少其以上职能而侧重于信息传递和政治与政策监督。最终，通过信息体系的建设形成理想的政府职能分布。当然，这只是在宏观结构上上，对于具体领域的政府职能内容，则需要进一步的分析和实践中的探索。本文只是抛砖引玉，希望更多学者对这一问题给予关注。
原文发表于《电子政务》，2019年第12期。
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