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胡 波:美国“印太战略”趋势与前景

更新时间:2019-11-11 21:46:17
作者:    

  

   2017年11月的首次亚洲之行中,美国总统唐纳德·特朗普( Donald Trump) 正式用“印太”替代了“亚太”的概念,提出要打造“开放、自由的印太”。此访前的10月18日,美国前国务卿蒂勒森(Rex Tillerson) 在美国智库战略与国际研究中心发表题为《下个世纪的美印关系》演讲,在此次演讲中,他没有使用传统的“亚太”地缘概念,而改用“印太”来界定美国亚洲战略框架中从西太平洋到印度洋的地缘政治区域。时任白宫国家安全事务助理麦克马斯特( HerbertRaymond McMaster) 也明确表示,特朗普此行着眼的三大目标之一,就是要推动建设自由开放的印度—太平洋地区。而在2017年12月18日发布的《国家安全战略》报告中,“印太”正式被作为美国国家安全战略中的最重要地区。2018 年 1月 19日发布的《美国国防战略》报告明确指出,“与中俄间的战略竞争,而非恐怖主义,才是当前美国为维护国家安全要必须首先考虑的威胁或挑战。”而“印太”地区则超越欧洲和中东,成为美国国防战略的首要关切。

  

   2018 年 4月,美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿黄之瀚( Alex Wong) ,向外界通报了“自由开放的印度洋—太平洋战略” ( FOIPS) 有关情况,以阐释“印太战略”的内涵。但是,这份通报还是停留在概念造势阶段,没有太多实质内容。6月2日,在新加坡举行的 2018 年香格里拉对话会( 香会)上,时任美国国防部长詹姆斯·马蒂斯( James Mattis)系统阐述了美国“印太战略”。尽管马蒂斯的此番讲话仍显得面面俱到和凌乱,但这确实是特朗普政府试图对“印太战略”进行正名的一次尝试。2019 年 6 月1日,同样是在“香会”期间,美国国防部发布了《印太战略报告》,算是对该战略进行了阶段性的总结和阐释。

  

   在行动层面,美国“印太战略”也逐渐开始走实,且得到了美国国会的大力支持。2017年 11月以来,“美日印澳”司局级官员多次举行“四边对话”( Quad),2019 年 9月 26日,四国外长还首次举行部长级磋商,虽然成效和可持续性都存在问题,但美国依然将其作为重要的造势平台。2018 年 7月 30日,美国国务卿蓬佩奥 ( Mike Pompeo) 在美国商会举行的印度太平洋商业论坛发表关于“美国印太经济愿景”的演讲,宣布美国将在印度—太平洋地区投资1.13亿美元,用于推动数字连接、能源项目和基础设施建设。8月4日,蓬佩奥在新加坡表示,美国将为东南亚国家新提供近 3亿美元的“安保资金”,用于加强整个地区的安全合作,主要用来支持海上安全、人道主义援助、地区维和和打击跨国威胁。8月13日,特朗普签署 2019年的《国防授权法案》,用了16节,从不同层面强调了“印太战略”的重要性,对国防部和美军在“印太”地区的各项责任进行了详细界定,特别要求国防部会同国务院,在 2019 年3月1日前提交未来五个财年落实“印太战略”倡议的计划。该法案还将“东南亚海洋安全倡议”更名为“印太海洋安全倡议”,吸收印度为成员国,并向孟加拉国和斯里兰卡提供军事援助,以提升域内国家的海洋控制能力。2018年 12 月,“美国亚洲再保证倡议法案” ( Asia Reassurance Initiative Actof 2018) 经特朗普签署生效。该法案就加强与该地区的盟友及伙伴提出了一些具体的要求,计划 2019 财年至2023 财年,累计投入75 亿美元(每年15亿美元) 以支持地区内的各类计划或倡议,还特别要求美国政府将美国和印度之间的国防贸易和技术合作提高到与美国最亲密的盟友和伙伴相称的水平。

  

   迄今为止,美国“印太战略”出台已近两年,军事、外交和经济等各类政策密集发布。然而,由于特朗普本人的政策偏好、美国本届政府剧烈的人事变动或缺位等因素,美国的“印太战略”仍存在模糊或不确定之处。它多大程度上是虚张声势,又多大程度上是具有实质内容的大战略? 美国提出该战略的背景和目的是什么?主要内涵有哪些?未来的发展趋势与前景走向如何?

  

一、美国提出“印太战略”的背景


   虽然有关“印太”的具体范围存在较大的争议,但“印太”地缘概念的出现无疑反映了该地区在世界上越来越举足轻重的作用,以及该地区内部愈来愈强的政治、经济和安全互动。同样,美国“印太战略”的出台也有其必然性和一定的偶然性。

  

   1.1顺应“印太”地缘政治和地缘经济的发展形势

  

   “印太”作为 21 世纪初的新的时髦地缘概念,它并非源自美国,澳大利亚、日本和印度官方使用该概念的历史都要早于美国。伴随印度的崛起和“印太”地区各次级地缘板块(东南亚、东北亚、南亚、南太等)间政治、经济和安全联系的增强,“印太”作为一个更大的地缘板块在21 世纪越来越受到关注。

  

   几乎与奥巴马政府的“转向亚洲”(Pivot to Asia)政策和“亚太再平衡”战略同步,2010年前后,“印太”概念开始引发美国战略界的持续关注,美国企业研究所的迈克尔·奥斯林( Michael Auslin)和传统基金会的瓦尔特·洛曼( Walter Lohman) 是其中的代表人物。奥巴马政府也曾对“印太”概念表示出强烈的兴趣,在对外政策中有意识地强化亚太与印度洋的联系。2010年,美国时任国务卿希拉里在《美国的太平洋世纪》一文中,强调美国对印度洋地区的重视和在“印太”范围内的战略调整,认为如何将印度洋和太平洋之间日益增长的联系转变为一个可操作的概念是美国亟待解决的问题。“转向亚洲”和推进“亚太再平衡”战略的背景下,美国凸显印度的作用,积极鼓励、支持印度参与包括南海在内的东亚事务,希望印度能从侧翼对中国日益上升的影响。美国政府对印度和印度洋的重视,乃是希望将印度洋北部地区打造成其亚太战略的强有力侧翼,约翰·克里( John Kerry) 、拜登 ( Joe Biden) 和洛克利尔( Samuel J.Locklear) 等时任美国高官都曾多次直言不讳地强调这一点。2012年前后,包括希拉里在内的美国国务院多名高官还频频提到建设“印太经济走廊” ( Indo-Pacific Economic Corridor)构想,旨在通过建立以印度为核心的南亚至东南亚互联互通网络、推进相关国家的贸易自由化来促进地区经济融合。但是,奥巴马政府并没有一个成型的“印太战略”,其在“印太”地区有很多诉求,但没有将其上升到战略和政策的高度。“印太”更多反映的是一种战略思维和设想,尚没有直接进入美国政府的政策。

  

   1.2 对“亚太再平衡”战略的否定之否定

  

   特朗普政府在 2017 年下半年正式提出“印太战略”,但却没有任何详细的具体政策阐释,一开始就充斥着“急就章”的浓厚色彩。在其亚太政策迟迟未出台的背景下,又要凸显与奥巴马政府的不同,所以将“印太”概念作为救命稻草。考虑到特朗普本人主要的兴趣和关注在于朝核及经贸问题,有理由推断,“印太战略”很大程度上反映了美国战略界建制派和传统官僚的视角。

  

   与外交战略及政策不同,美国的军事战略有很强的延续性,它较少受到政府换届的影响。所以在“印太战略”的框架下,美国国防部和军方延续了“亚太再平衡”战略的很多做法: 加强前沿力量和军事部署调整,强化与印度和东南亚国家的安全和防务关系,在盟友和伙伴间打造小多边安全体系等。

  

   在建制派和美国地区盟友的共同推动下,美国放弃了“亚太再平衡”战略,但却保留了“亚太再平衡”的很多做法和精髓,“印太战略”的很多提法,如要“建立和维系基于规则的国际秩序”等,也并不新鲜。“印太战略”并非特朗普本人的议程,它带有美国战略的传统惯性。“印太”热背后可能有两股力量在推动:一是特朗普政府内的高官与官僚机构,主要是国家安全委员会、国防部,在一定程度上也包括国务院,这些官僚机构不愿看到美国在亚太地区的战略呈现破碎的趋势;二是日本、印度和澳大利亚几个地区国家。这些国家对中国崛起存在持续的战略焦虑,希望通过推动“印太战略”,可以起到将美国“拉住”的作用。

  

   事实上,美国“印太战略”传承了很多奥巴马政府“亚太再平衡”战略的内容和路径方法,或者说,它就是“亚太再平衡”战略的加强版。特朗普政府对于“印太战略”并没有那么积极主动,甚至未能发挥引领地区盟友和伙伴的作用,而更可能是被日、澳等盟友“拖下水”,被动接受了这一理念,而不明确其中的内涵。

  

   当然,为了获得特朗普的支持,“印太战略”也必须照顾其关切和风格,这使得军事安全以外的经济和外交两大支柱,与“亚太再平衡”有很大不同。前者放弃了跨太平洋伙伴关系协定 ( TPP) 和其他的多边安排,转而追求新的双边贸易安排;在外交资源投入方面,“印太战略”也远远不及“亚太再平衡”,国务院在其中的作用也大不如以前,在本届政府即将结束之际,竟仍有大量的国务院高级官员和大使没有任命。

  

   另外,“印太战略”还有一个不同,就是明确将中国作为针对对象,且做法更为粗暴大胆。此前奥巴马政府的“亚太再平衡”尚没有这么直接,而且始终将接触中国作为主要目标之一。为此,当时的美国在台湾等敏感问题上始终保持着一丝稳健,在推动“亚太再平衡”战略的过程中,对打“台湾牌”非常谨慎,始终未明文将其纳入其中。而特朗普政府的“印太战略”则公开将台湾地区作为其战略支点之一,甚至大有推翻中美三个联合公报共识的架势。

  

   1.3 与中国进行战略竞争的需要

  

   “中国威胁”自然是美国“印太战略”出台的最现实原因,也是最直接和最大的动因。在《印太战略报告》中,美国国防部明确指出,中国是“印太”地区最大的“安全威胁”和“修正主义国家”,“意图通过军事现代化和掠夺式经济等手段重构对其有利的地区秩序”。为此,美国的“印太战略”将侧重于军事和经济手段的运用,辅之以价值观作为整合盟友的重要基础,均暗含针对中国的一面,特别是在安全上聚焦南海等问题,在经济上针对“一带一路”倡议。

  

在美国看来,中国带来的威胁是综合的、多方面的,因此美国的应对也应该是综合的。一般认为,经贸竞争和地缘政治博弈是美国“印太战略”构想的两大支柱。两者彼此影响、相互作用,最终推动了“印太战略”的出台。从马蒂斯的讲话中也不难看出,美国“印太战略”的核心内涵即是地缘政治和地缘经济。其中,地缘政治的重点是维系海上主导地位,遏制中国海上崛起;地缘经济的重点是加强与地区内国家的贸易和投资合作,对冲中国在该地区日益提升的经济影响力。地缘安全方面的所谓“中国威胁”更是被抬到了一个相当高的位置。种种迹象表明,美国近年来加速推进的海上战略转型或者说海上战略焦虑,极大地推动了美国国家安全战略的转变和“印太战略”的出台。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:太平洋学报2019年第10期
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