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高培勇:论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设

更新时间:2019-09-27 08:50:00
作者: 高培勇 (进入专栏)  

  

   内容提要:中共十八届三中、四中全会围绕全面深化改革和全面推进依法治国做出的全新理论概括,标志着财政基础理论建设的重大突破:将财政定位于国家治理的基础和重要支柱,使其成为国家治理体系的重要组成部分, 从根本上摆正了财政与财税体制的位置;作为各个领域改革的交汇点,财税体制改革在全面深化改革中的重点推进成为率先践行的突破口,从宏观上理清了财税体制改革与全面深化改革的关系;立足于现代财政制度与公共财政制度一脉相承的关系以及总体规划和顶层设计的需要,以公共性、非营利性和法治化三大特征,从总体上勾画了现代财政制度的基本形态。

  

   关键词:财政基础理论 财税体制改革 国家治理体系 现代财政制度

  

   改革开放以来,从“国民经济到了崩溃边缘”的局面,到成长为世界第二大经济体,中国在经济建设上取得的成就举世瞩目。中国特色社会主义经济建设的伟大实践,也为经济学理论的创新和发展提供了丰厚的土壤。而改革开放以来,中国宏观调控政策的演变以及宏观经济思想的发展,无疑是中国特色社会主义政治经济学的重要组成部分。本文拟从经济思想史和经济史相结合的角度入手,以时间为序,对改革开放以来中国宏观调控理论与政策的发展脉络进行梳理、归纳和总结。中国改革开放以来的宏观调控思想和实践,大致可分为四个时期:(1)1978—1992年:这一时期是中国经济转型期,宏观经济思想完成了从“综合平衡”到“宏观调控”范式的转换;(2)1993—1997年:这一时期,中国社会主义市场经济体制基本确立,宏观调控思想基本形成并成功运用;(3)1998—2012年:这一时期的主题是应对两次外部冲击,中国特色宏观调控政策充分展现;(4)2013年至今:这一阶段仍在进行中,突出特征是中国经济发展进入新常态,供给侧结构性改革成为宏观调控的新亮点。

  

一 引 言

  

   中共十八届三中全会关于深化财税体制改革的系统部署,是从财政与财税体制的全新定位开始的。站在新的历史起点上,《中共中央关于全面深化改革若干重大问 题的决定》(以下简称 《决定》)围绕深化财税体制改革写了一段开宗明义的话:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”①这一定位具有转折性的重要里程碑意义。它标志着财政与财税体制已经同国家治理紧密对接,并且,作为国家治理体系的一个重要组成部分,财税体制改革已经同国家治理的现代化进程联系在 一起,在彼此交融、相互促进的更高平台上、更广范围内发挥基础性和支撑性作用。

  

   ① 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,北京:人民出版社,2013年,第19页。

  

   对照以往党和国家重要文献中有关财政与财税体制的表述以及财政学教科书,可以发现,围绕财政与财税体制的上述定位之所以说是全新的,其根本的理由在于,它实质是中共十八届三中全会脱出以往的视野局限, 站在国家治理的总体角度并以前所未有的历史高度,对财政与财税体制做出的全新理论概括或理论判断。

  

   以理论创新引领和推动改革实践,理论创新与改革实践在交互作用中齐头并进,历来是中国改革道路的一大特点。事实上,在以往的30多年中,几乎每一轮财税体制改革,从理念、思路的形成到改革内容和相关举措的安排,都同财政理论的创新密 切相关,都是建立在财政理论创新的基础上的。透过中共十八届三中全会所做出的一 系列有关深化财税体制改革的系统部署,我们能够看到的,不仅是改革实践层面的财税体制改革进军  “路线图”,而且包括财政基础理论建设层面所取得的重大突破。

  

   深刻体会和把握中共十八届三中全会围绕财税体制改革的若干重要论断,以此为基础,梳理、总结其中所蕴含的重大理论贡献,不仅对于推进新一轮财税体制改革实践,而且对于推进中国特色的社会主义财政基础理论建设, 无疑都是非常必要的。本文尝试的就是这项工作。

  

二 从根本上摆正了财政与财税体制的位置

  

   从总体上说,以往无论是学术界的研究语言,还是实践层的工作用语,都将财政与财税体制作为经济范畴,在经济生活领域内寻求定位,①极少有脱出经济范畴、经济领域的局限而归结财政概念、财税体制功能及其作用的先例。这一情形, 在中共十八届三中全会《决定》中发生了重大变化。

  

   (一) 财政:国家治理的基础和重要支柱

  

   中共十八届三中全会在以往关于财政概念的传统表述基础上,赋予财政概念全新的内涵:“财政是国家治理的基础和重要支柱”。由“政府的收支活动或以国家为主体的分配活动”到“国家治理的基础和重要支柱”,关于财政概念表述的如此重大变化,是前所未有的。

  

   ①以往对财政定位的代表性表述包括:财政是政府集中一部分社会资源用于生产或提供公共物品及服务,以满足社会公共需要的活动,可简称为政府的收支活动(高培勇主编:《财政学》,北京:中国财政经济出版社,2004年,第15页);财政是一个经济范畴,是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动,可简称为以国家为主体的分配活动(陈共:《财政学》,北京:中国人民大学出版社,2012年,第12页);财政是国家为执行各种社会职能而参与社会产品分配的活动,其实质是国家在占有和支配一定份额的社会产品过程中与各方面发生的分配关系(许毅、沈经农主编:《经济大词典·财政卷》,上海:上海辞书出版社,1987年,第1页);财政谓理财之政,即国家或公用团体以维持其生存、发达为目的,而获得收入、支出经费之经济行为也(系20世纪40年代中华书局出版的 《辞海》关于财政的解释)。

  

   第一,作为中共十八届三中全会《决定》确立的我国全面深化改革的总目标,“国家治理体系”的概念系第一次进入官方话语体系。与之相伴随,财政的概念也是第一次被引入国家治理体系并在两者的相互联系中加以界定。认识到国家治理体系是一个全面覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的概念,将以往主要作为经济范畴、在经济领域定义的财政,转换至国家治理体系的总棋局上重新定位,这一变化的意义当然非同小可。它至少启示我们,财政的活动平台更高了,作用范围更广了。

  

   第二,注意到在“基础”前面未加任何修饰语,意味着财政是国家治理的 “唯一”基础。即便在“支柱”前面添加了“重要”二字,也意味着财政是国家治理的为数不多的支柱之一。

  

   第三,根据字义,治理与管理虽然密不可分,但两者之间确有不同之处。国家管理视野内的主体通常只是政府,而在国家治理的视野内,其主体除了政府之外,还包括社会组织乃至居民个人,体现的是统一共治的理念。这一变化意味着,政府不仅是治理的主体,而且也是被治理的对象;社会不再只是被治理的对象,也是治理的主体。将以政府收支为基本线索、主要表现为政府收支活动的财政与国家治理相对接,意味着财政并非仅仅着眼于满足政府履行职能活动的需要,而是要满足包括政府、社会组织和居民个人在内的所有国家治理主体参与国家治理活动的需要。就此而言,财政所面对的是整个国家治理体系的需求。在更高层面、更广范围发挥更为重要的作用,是财政与国家治理相对接之后所发生的最突出变化。

  

   第四,从国家治理体系的总体角度定位财政,至少说明,财政不是一般意义上的政府职能,而是一项可以覆盖、牵动所有政府职能,具有基础性和支撑性的政府职能。财政绝不仅仅是一个经济范畴,而且是一个事关国家治理体系和整个经济社会事务,牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的基本要素。联想到学术界历来有财政学研究视角究竟属于经济学还是政治学,以及其他别的什么学科的争论,①可以由此认为,从根本上说来,财政是一个跨越经济、政治、社会、文化和生态文明等多个学科和多个领域的综合性范畴。

  

   这样的归纳和表述,昭示了一个重要的事实:在新的历史起点上,我们对于财政的认识深化了。财政不仅是政府的收支或政府的收支活动,而且是国家治理体系的基础和重要支柱。这是第一次从根本上摆正了财政的位置。

  

   (二 )财税体制:国家治理体系的重要组成部分

  

   对于财政认识的深化及其定位的提升,自然会传递到与之相关的另一概念“财税体制”。应当指出,财税体制是我国所特有的、具有中国国情特色的一个概念。其他国家与之相匹配或具有类似含义的表述,往往是“财政制度”。我国之所以常常将财政制度称之为财税体制,是因为我国的财政与税务部门在管理体制上实行分设。主要出于凸现各自重要性的考虑,举凡涉及政府收支领域的事项,往往以“财税” 二字冠之。所以,在我国通常情形下,财政与财税同义,财政制度与财税体制无异。

  

   ① 张馨等:《当代财政与财政学主流》,大连:东北财经大学出版社,2000年,第16—18页。

  

   财税体制顾名思义,是对用以规范政府收支及其运行的一系列制度安排的统称。从根本上说来,它所面对并处理的无非是两条线索上的关系,即政府与企业和居民之间的分配关系,以及不同级次政府之间的分配关系。相应地,财税体制运行的结果,也无非是呈现在两条线索上的分配格局,即政府与企业和居民之间的分配格局,以及不同级次政府之间的分配格局。这即是说,财税体制的功能与作用主要是通过处理政府与企业和居民之间的分配关系,以及处理不同级次政府之间的分配关系体现出来的。这种功能与作用,我们通常概括为优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定。①②毋庸赘言,关于财税体制的上述功能与作用概括,显然主要是基于政府收支的视角、在关于政府收支活动的认识基础上得出的。

  

随着财政与国家治理体系相对接并获得全新的定位,如前所述,在以往概括的基础上,中共十八届三中全会《决定》对于财税体制的功能与作用也给出了新的阐释。“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。③由“优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定”到“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”,绝非仅仅是功能与作用概括上的数量添加或项目整合,而系在充分认识财税体制功能与作用的基础上,从国家治理体系的总体角度对财税体制的全新定位。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《中国社会科学》2014年12期
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