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王旭:论民主集中制

更新时间:2019-09-11 23:58:09
作者: 王旭  

   民主集中制是中国共产党章程第4条和现行宪法第3条分别规定的“党的根本组织原则”和国家机构原则,可以说是在马克思主义政党理论指导下进行国家建设的标识性概念,包含着中国共产党立党执政与治国理政的逻辑统一,蕴含着中国特色社会主义区别于资本主义分权模式的强大政治生命力,也成为解读中国共产党执政和治国优势的根本出发点之一。习近平总书记在多个重要场合,既从执政的角度阐述过民主集中制的重大制度优势,例如“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度,是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志”,也从治国的角度明确其重要地位,“坚持和完善人民代表大会制度,必须坚持民主集中制”,“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象”,坚持民主与集中的有机统一,是我们研究这个问题的根本遵循。

   民主集中制首先是建党、执政的逻辑,需要我们从政治学深入研究。同时,该原则自《共同纲领》颁行时就成为一项宪法上国家机构的原则,可以说是执政逻辑向治国逻辑、政治逻辑向法治逻辑延伸的结果,也是二者的有机统一。因此我们也需要从宪法学的角度探索在延伸过程中,它在法律规范上的内涵和形态究竟是什么。中国共产党章程对其含义明确概括的“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”也需要在宪法文本上提炼其具体规范体系并指导实践。我们可以归结为两个理论问题:第一,阐述民主集中制的宪法学理论内涵;第二,贡献指导国家机构在改革完善中坚持、发展民主集中制的中国方案。例如基于实践需要产生的国家监察委,它如何坚持体现民主集中制就是一项当下值得研究的崭新课题。

  

   一、中国民主集中制的理论内涵

  

   民主集中制是列宁1906年在《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略纲领》中系统提出,俄文原意为“民主的中央集权制”或“民主的集中制”,在列宁看来,无产阶级政党在落后国家要取得革命胜利,必须有强大的统一和集体力量,在他的国家理论中,则主要是系统总结马克思公社制与议行合一思想基础上,为克服联邦主义,强调中央集权而提出,后来增加了以民主为基础的集中的内涵。中国共产党在加入共产国际后就牢牢确立了这一原则,并在加强和改善党的领导的历史过程中不断丰富、完善这一原则。

   民主集中制一方面要防止分散主义,警惕瓦解党中央权威,在国家治理层面就是防止决而不行,损害人大制度有效性。另一方面,建国后在党内民主和政权建设过程中,尤其是改革开放以来,在吸取历史教训的基础上,民主集中制也同时重点强调防止专断主义,防止党内生活和国家治理失去民主基础,由此也深刻影响了宪法上的规范体系变迁。

   (一)立足于“集中有效执行民主、克服决而不行”

   在整个新民主主义革命阶段,民主集中制主导的逻辑是通过集中行使政权实现民主意志。中共第一次系统阐述该原则是1937年毛主席同英国记者贝特兰的讲话:

   民主和集中之间,并没有不可越过的深沟,对于中国,二者都是必需的。一方面,我们所要求的政府,必须是能够真正代表民意的政府;这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护,人民也一定要能够自由地去支持政府,和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面,行政权力的集中化是必要的;当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候,即由政府去执行,只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。

   民主集中制在这里的主要目的显然是通过行政机关的集中行使权力去实现代表机关的共同意志。在《论联合政府》中,毛泽东进一步概述了这个逻辑:“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”

   《共同纲领》和《中央人民政府组织法》接续了“民主基础—集中执行”这个逻辑。《共同纲领》第15条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内,实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”为了实现民主功能,必须加强权力集中,民主集中制不但成为国家机构宏观的组织原则,也成为一切国家机构内部的活动规则。周恩来在《人民政协共同纲领草案的特点》中进一步阐述:“从人民选举代表、召开人民代表大会、选举人民政府直到由人民政府在人民代表大会闭会期间行使国家政权的这一整个过程,都是行使国家政权的民主集中的过程,而行使国家政权的机关就是各级人民代表大会和各级人民政府。”而《中央人民政府组织法》在第2条“中华人民共和国政府是基于民主集中制的人民代表大会制的政府”基础上,构建了一个“广义的政府体系”,在民主代表机构的中央人民政府内部,其他行政、司法与监察机关都成为广义的执行机构。

   可以说,在整个新民主主义革命阶段,中国的民主集中制本质上就是议行合一制度的同构与扩大,处理的是代议与执行的关系,客观上更多强化集中(执行)对民主(代表)的担保和实现功能,这正符合巴黎公社在无产阶级革命成功后的经验。议行合一体制在国家机构层面就是把“代表机构由清谈馆变为‘实干的’机构”。“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关”。

   (二)立足于“民主有效制约集中、防止各自为政”

   中国的政治家也显然注意到,过分强调执行机关的集中行使权力,有可能冲击到作为其正当性与合法性基础的民主制,从而需要对其进行制约。分析从新民主主义革命到社会主义革命与建设的宪法文本与话语,我们可以归结为三种制约逻辑:(1)防止国家机构对人民整体意志的背离;(2)防止其他国家机关脱离人民代表大会的制约;(3)防止以中央国家机关为代表的上级机关的权力过于集中。由此,中国民主集中制始终暗含另一个逻辑:通过民主制约集中。这里的重点不再是强调集中执行的正当性,而是强调其标准和界限。

   在新民主主义革命阶段,毛泽东就提出了集中的正当性标准:“只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行能顺利无阻,这就是集中制的意义。”董必武也谈到“政府的权力是由人民代表大会给的,它的工作要受人民代表大会限制,规定了才能做,没有规定就不能做。如果有紧急措施,做了要向人民代表大会作报告,错了要受到批评,一直受到罢免的处分。”

   进入到社会主义革命与改革的历史阶段,这个逻辑就表现得更为充分,刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中谈到“民主基础上的集中”时明确提出:“人民的共同利益和统一意志,是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点。因此,在这一切国家机关中,也就能够在民主的基础上形成人民的政治一致性。但是,不能因为政治上的一致性而取消或者缩小批评和自我批评。恰恰相反,批评和自我批评是我们民主生活的一种极重要的表现。在我们的一切国家机关中,工作中的缺点和错误总是有的,因此,在全国人民代表大会的会议上,在地方各级人民代表大会的会议上,在一切国家机关的会议上和日常活动中,都要充分地发扬批评和自我批评。”

   “五四”宪法将民主理解为“人民的共同利益和统一意志”,并强调它是“一切国家机关工作的出发点”,这就是将“民主制约逻辑”设定为重要原则;将集中则理解为“政治一致性”。这是对新民主主义阶段民主是“决策和决定”、集中就是“执行”更进一步的抽象和概括,其目的显然是为了强化民主对集中的普遍性制约功能,并形成一个复合的制约结构:人民可以制约国家机构集中后的政治一致性(因此各级人大会议也需要批评与自我批评);各级人大会议可以制约其他国家机关(一切国家机关的会议和日常活动),从而也就在宪法上建立起不同于西方分权模式下的人民代表大会制度的最高性。

   强调中央国家机关与地方国家机关之间的合理分权也是“八二”宪法的重要设计。建国以来有一段时间忽视了地方的因地制宜。由此,现行宪法确立中央国家机关统一领导,充分尊重地方积极性主动性原则,既暗含了民主集中制上下级国家机关的关系和统一领导的在先地位,也通过原则性地事权划分制约了中央国家机关(上级)的过分集中。

   (三)小结

   由此,我们可以发现,民主集中制的理论逻辑是既反对分散主义,也警惕专断主义;既强调集中执行,也强调民主对集中的有效制约。

   在新民主主义革命阶段,克服“决而不行”的思想占据主导地位,这与夺取政权,强调迅速建立并巩固人民新生政权机关、落实无产阶级专政意志有紧密联系。正如董必武所论述“我们得到这个政权以后一定要维护这个政权,巩固这个政权,发展和建设这个政权,什么人掌握政权,执行什么样的政策,这是决定政权性质的基本因素,仅看什么人掌握政权还不够,还要看他执行的是什么样的政策。”《共同纲领》一律使用“政权机关”而不是“国家机构”,这本身即说明了对这种历史任务的高度重视,集中作为一种政策执行的含义也就具有更突出的历史地位。社会主义革命和建设时期的两部重要宪法“五四”宪法和“八二”宪法中,“民主成为集中的制约基础”则更加明显。原因即在于政权巩固之后就进入具体治理和建设的历史阶段,政权机关之外开始在功能上分化出具体的管理机关,例如《五四宪法中央宪法起草小组草案》第4条即规定,“一切国家政权机关和国家管理机关的活动均应严格根据宪法和法律的规定”,这个时候必然更强调通过制约与分工来提高不同管理机关治理绩效,而“管理机关”相对独立于“政权机关”的存在则意味着议行合一在形式上的变化,从而加强制约和监督,防止前者背离后者就成为历史的必然。

   由此,我们理解“民主基础上的集中,集中指导下的民主”时,不能认为民主和集中在概念上“你中有我、我中有你”,这导致民主与集中的概念界限模糊、流动、混同。根据上文分析中国宪法历史变迁背后的理论逻辑,“五四”宪法和“八二”宪法中的民主集中制,在概念上泾渭分明,但在价值上彼此支撑,形成一个有机统一的规范逻辑。

   从概念上说,民主就是“人民的共同意志和利益”,集中则是“对这种意志和利益的高度统一执行与实现”。从价值上看,在民主集中制的规范结构中,“民主”构成“集中”的基础,既是一种执行基础,也是一种制约基础,民主既是集中的规范性价值,也是功能性价值,这个判断并非研究者臆断,而是如前文所述,被宪法法律文本中民主集中制原则的规范内涵和国家机关法律性质变迁的历史所客观证明,也是民主集中制内涵的精髓所在。集中发端于民主,民主制约集中,民主高于集中,集中对民主负责、受民主监督。现行宪法第3条的规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”正是这个解释原理的规范依据。在民主集中制规范的价值基础上,有学者指出“民主集中制的实质还是议行合一”,确有道理。

但另一方面,我们也切不能片面追求民主而忽视、轻慢了集中的巨大意义。中国历史和实践的逻辑展现出来,“集中”有效支撑、确保、实现民主。正确集中是确保民主从纸面和形式走向实践和实质的关键,它对应着国家治理有效性的重要价值追求。民主也需要正确、高效的集中为其服务,离开正确高效权威的集中,则民主也会沦为“一盘散沙”,始终处在异议风险和决而不行的境况之中,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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