摘要:  “全过程人民民主”是中国特色社会主义的政治发展道路，其实现需要借助于宪法的组织、程序和制度来完成。“全过程人民民主”作为一种理念，需依托于宪法所建构的制度来实现，同时，宪法的制度运行又要始终贯彻这一理念，理念与制度之间体现出一种交互影响的关系。“全过程人民民主”作为一种制度理念，与中国的传统以及近代中国所面临的国家建构问题密切相关，是一种将形式民主与实质民主融合在一起的民主理念，是民主理论在中国的创造性发展。结合中国的传统、宪法文本与政治现实，“全过程人民民主”的理论逻辑是与“社会主义”观念密切相关的民主理念，体现了最广泛的人民参与，将实质民主思维贯彻其中，并将形式民主、实质民主、政治集中、价值决断整合于全过程人民民主的链条当中。由此出发，才能理解我国宪法民主制度建构的规范本质，并在制度实现中切实贯彻这一新型民主理念。

　　 关键词:  全过程人民民主；民主集中制；二元民主结构；宪法基础

　　 2019年11月2日，习近平总书记在上海虹桥街道同正在参加立法意见征询的社区居民代表交流，第一次明确提出“全过程民主”。他指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”[1]2021年10月13日至14日，习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话时，进一步指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[2]在党的二十大报告中，习近平指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”，“中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”[3]这表明，全过程人民民主是中国式现代化的核心要求之一。

　　 “全过程人民民主”是中国特色社会主义的民主政治道路，其实现需落脚于宪法层面。既要从“全过程人民民主”角度理解我国宪法民主体制的规范本质，又要将“全过程人民民主”的实现依托于宪法层面有关民主机制的规范建构。由此观之，“全过程人民民主”的实现离不开宪法层面的民主实现机制，需从规范层面对之加以理解，并对之进行界定。

　　 一、中国独特的民主观：基于中国传统的实质民主理念

　　 民主，就其本质而言，就是“人民当家作主”，是将政治统治权的正当性建立在人民自身的基础之上，而非外在于人民。理想意义上的民主能够体现全民意志，实现卢梭意义上的“公意”，[4]是“统治者与被统治者、治理者与被治理者、施令者与服从者的同一性”。[5]从这个角度来说，民主的制度设计需要以尽可能地体现“真正的人民意志”为核心目的。

　　 在现实层面，就民主的实现来说，这种同一化的、直接民主的观念却饱受批判。由今天的民主实践来看，各国普遍以“代议制”为制度基础，以直接民主为辅。民主作为国体之概念，更多是与代议制民主联系到一起，“每日进行的全民公投”并非一种国家形式。[6]代表制在历史上一度被视为是“政治理论中的核心问题”。[7]整个西方民主理论，主要围绕如何更好地实现代表性这一问题展开，解决“统治者与被统治者同一性”的问题。但代表与人民之间始终还是存在着一条鸿沟，注定代表制不能完全等同于公意，代表制与理想意义的民主之间始终存在差距。

　　 民主的理想与现实之间始终存在差距。如何填补这一差距，就成为民主理论所必须克服的核心问题。正是在对这一问题的回应方面，中国发展出了自身独特的民主道路。基于自身的历史传统和近代以来的问题意识，中国形成了自身的民主理念和民主结构，并体现于宪法当中。“民”是近代中国制度改革的核心。由此出发，民主和民权成为近代立宪主义所致力于实现的目标。近代中国围绕“民”所展开的革命或者制度革新，并非完全继受西方的产物，而是蕴含了中国自身的历史传统在内。

　　 民主在中国不仅在形式上有一种人民自我管理的意涵，同时还带有底层民众实现解放的革命意涵，这与中国的传统是一脉相承的。近代以来，民主自始便具有一种“平民主义”的色彩，[8]或者说，体现了“庶民的胜利”。[9]民主从一开始便与个性解放、摆脱贫困、实现平等联系到一起，这是一种对底层民众受压迫、受剥削状态的改变，比如妇女的解放、对封建家庭的反叛以及对无产阶级地位的改善等等。因而，这种意义上的民主，意味着涵括的实现，包括政治上的涵括和经济上的涵括。[10]此种涵括的实现，又并非仅仅通过被动的或者消极的方式来实现，而是通过积极地创造条件来实现实质平等。在民主建构方面，近代以来中国的民主观都不满足于仅仅追求一种基于形式平等而建构起来的形式化民主，而是在民主制度建设当中追求实质平等、弥合阶层差异、对弱势群体提供救济。与中国传统具有承继性的社会主义观念，在中国近代影响至深。[11]“社会主义”的民主观在近代具有如下特征：（1）人民的解放；（2）平权主义；（3）政治的民主参与；（4）以“共”“均”“平”为特征的经济弥补和扶助政策；[12]（5）对特殊群体的特殊对待。[13]

　　 在“社会主义”理念基础上发展起来的实质民主观，最终在制度层面上发展为无产阶级专政的国体建设理念。在无产阶级专政的观念下，民主最初与绝对排斥个体之私（私有财产权等）的“公”的观念联系在一起，并围绕此种公的理念，进行全方位的社会改造，包括经济、文化、教育等各方面的改造。“人民/敌人”的二元图式依据阶级标准得以划分，并在政治、经济、教育、文化等各个领域成为决定性的准入标准和资源分配标准。这导致，整个社会的运转都围绕该二元图式展开，进而在全社会形成一种上/下分层的结构。这种“以阶级斗争为纲”的思维，产生了全社会泛民主化/泛政治化的弊端，全社会“功能分化”的状态不复存在，使整个社会的运转产生出各种问题。[14]

　　 这种泛化的实质民主观需要得到一定程度的限定。首先，要破除“区分敌我”的思维，即破除“以阶级斗争为纲”的思维。与之相应，人民的范围得到最大限度地的扩展；[15]其次，将民主形式限定于代议制，即建立由人民选出代表行使国家权力的“人民－代表－国家权力”的政治结构，限定人民对国家权力的直接行使（《宪法》第2条第2款），与之相应，“大鸣大放大字报大辩论”等会导致无政府状态的这种无序的民主理念则被取消；最后，尽可能实现政治民主化，将民主的实现主要限定于政治领域。

　　 从中国近代民主的发展历程来看，需要注意的是：一方面，追求民权解放和“共”“均”“平”的实质民主理念需要融入到民主的制度实现当中；另一方面，此种实质民主的理念又要受到特定的限定，以形式民主为基础，将实质平等的理念适度融入其中。

　　 基于以上考量，在民主制度建构时，需要将形式民主与实质民主结合到一起，并形成一种互补。通过形式民主，可以保障民主的下限，使民主的基石得以奠定，如果缺乏形式民主的制度构造，民主当中的核心要素便无法实现。通过形式民主的限定，也可阻却实质民主当中所可能出现的、否定多样性的“价值独断”等弊端，使民主所欲实现的多样性得以保障。[16]通过实质民主，则可对形式民主予以补充，弥补形式民主所存在“价值空洞化”[17]等弊端。总结来说，以形式民主为基础的代议制民主，对于国家权力的制度化构建而言具有不可替代的作用，而以实质民主为依归的人民民主则对于加强政治决策的民主基础，实现决策的“以人民为中心”，具有重要作用。

　　 这种实质化的社会主义民主观体现于民主的各个环节。首先，在形式民主方面同样蕴含了实质民主的理念，比如在选举等环节，充分考量妇女、少数民族等相对弱势群体的实际情况，给予参加选举的各种保障，并且切实提高妇女、少数民族等代表比例；其次，采取积极措施，切实提高民众的政治参与度，并在选举等制度性的环节之外，加强与民众之间的各种联系，将民众的意见与决策制定、执行和官员考核联系到一起；最后，在政治决策方面，以多数决原则为基础，但又超越单纯形式化的多数决原则，在公共讨论和协商的基础上，最大程度地贴合“共识”，以作出“正确”的、最符合人民意志的政治决策，将实质的价值理念反映到其中。

　　 综上所述，人民民主的观念，具有深厚的历史传统，与中国共产党领导的近代革命，具有紧密联系。其具有如下几种特点：首先，与近代以来的民权解放相关联，人民民主的观念要求对弱势群体进行实质性的救济；[18]其次，与工农联盟为基础的国体相吻合，人民民主要求对普通民众的政治参与和政治联系提升到更高的层面，人民民主具有弥合阶层差异的功能，本质上承担了“涵括”的任务要求；最后，人民民主在政治协商、价值共识层面提出了一种规范性的要求。正是这种具有超越性的人民民主的观念和要求，使得中国宪法中的民主建构具有自身的特色和优势，并发展成为一种“全过程人民民主”。

　　 二、中国宪法的民主结构：全过程人民民主的规范基础

　　 基于以上分析，可以透视出全过程人民民主的特点。“全过程人民民主”不只是具有单纯的程序意涵，而且具有实质性的价值意涵。“全过程人民民主”具有全链条、全方位、全覆盖这三重特点。

　　 （一）人民民主理念的超越性：政治集中、实质民主、价值整合的三重构造

　　 从纯粹法学和法律实证主义的角度而言，民主一度被视为是一种纯粹形式化的建构，是“价值无涉”的，立法者可以制定具有任何内容的法律。起源于英国的“议会至上”的理念影响深远。但即使纯粹如凯尔森者，都并未将民主完全视为是“无涉价值”的。[19]虽然凯尔森一贯秉持价值相对主义的立场，但并未陷入到彻底的价值虚无当中，[20]而是认为民主当中必然蕴含了一种基础性的价值。

　　 在现代社会当中，民主包含了内在的政治逻辑。理想意义上的民主，当然是人民意志的完全呈现。但这种“同一性”的“使人民再现”的逻辑，被凯尔森视为是代表制的“幻象”。[21]就此而言，人民意志虽然被视为是民主的理想形态，但却是不可认知和实现的。现实层面，就需要将人民与代表区分开来，通过代表来代表人民行使国家权力。

　　 因而，“使人民再现或者再度出场”意义上的代表或者使人民意志的再现是无法实现的，能够实现的只有代理意义上的代表。[22]正是因为人民与议会这种代理关系，使得人民可以通过“代理权”（在这里主要通过选举代表的方式）对意志的形成施加持续的、但只能是间接的影响，而非直接参与其中。也正是因为这种代理关系，作为国家机关的人民与议会才能得以区分开来，人民意志和议会的机关意志也得以区分开来。批评者认为，议会制并不能实现“真正”的代表制，并不能真正地使人民再现。但凯尔森认为，恰恰只有代表者与被代表者被区分开来，才能实现真正意义上的民主。只有代表者与被代表者在规范上区别开来，多样化的个体利益和社会观念才能得以展开，其本身才能得以认知，并且也只有在多样化得以实现的基础上，才能聚焦于形成一种共同意志。[23]同一性的模式则与此相反，要么会否定个体利益，进而否定由此产生的多元主义，要么就必须得承认要放弃一种更高层次的统一性或者同一性。

因而，在民主当中存在着一种辩证关系。首先，民主的同一性理想无法完全实现；其次，民主的同一性反而会致使民主当中所蕴含的多元主义价值流失。(点击此处阅读下一页)