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徐以祥:论我国环境法律的体系化

更新时间:2019-08-04 23:28:50
作者: 徐以祥  

   【摘要】 我国的环境法律在总体结构和功能上存在体系性的问题,需要借助于法律体系化的理论来将其体系化。法律体系化包括以法律原则为核心的内在价值体系构建和以法律规则为主要形态的外在规则体系构建两个维度。作为问题应对性的领域性法律,环境法律的体系化还应当符合增进环境法律的整体功能这一要求。我国的环境法律体系化应当从内在价值体系构建、完善环境法律的总体结构和增强环境法律制度的体系功能三个方面进行推进。

   【关键词】 环境法律;体系化;内在体系;外在体系

  

   体系化的方法是法学的重要方法之一{1}316。特别是在大陆法系国家,体系化不仅被认为是法学学科理性和科学的象征,还被认为是维护法秩序的安定和正义的关键所在{2}。体系化的方法可以在多个层面和多种路径中进行运用。梳理现有的文献,以下两个层面运用是比较普遍的:第一,将体系化方法作为法学学科理论体系建构的重要方法进行运用[1];第二,将体系化方法作为法律体系科学化建构和立法完善的重要方法进行运用[2]。前一个层面的运用可称为法学的体系化,后一个层面的运用可称为法律或立法的体系化。这两个层面的运用既有所区分又相互影响。在我国环境法领域,生态环境法律在近年来进入活跃期,大量的立法和修法活动接踵而至,环境法律之间的整体架构问题的日渐凸显,需要运用体系化的方法来讨论环境法律体系的科学建构。在《环境保护法》修改的相关研究中,如何通过环境基本法的修改提升我国的环境法律的体系化水平曾经被深入讨论[3]。然而我国环境法律的体系化问题并未伴随着《环境保护法》的修改和其他众多环境法律的修改而得到有效解决。近年来,环境法律的法典化议题又旧话重提{3},其要解决的核心问题还是环境法律的体系化问题。笔者将聚焦于环境法律的体系化,梳理我国当前环境法律整体结构及功能上的存在的体系性问题,分析法律体系化的法学原理及其在环境法领域的运用,并提出未来我国环境法律体系化的具体路径建议。

  

   一、我国环境法律的体系性困境

  

   我国目前的环境法律规范是一个以要素保护为重心和主线的法律规范系统。除个别法律带有综合性的内容外,大多数环境类法律注重发挥单行法的规范功能,主要包括规范污染控制、规范单项资源利用和生态保护三类法律{4}。在污染防治领域,我国形成了以《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》等法律为主体的污染防治法律子系统;在自然资源保护领域,我国形成了以《土地管理法》《水法》《矿产资源法》《草原法》《森林法》等法律为主体的法律子系统;在生态保护领域,我国形成了以《野生动物保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法律为主体的法律子系统。这种以要素保护为重心和主线的法律规范将生态环境保护这一宏大的任务分解为污染防治、自然资源保护和生态保护等子系统,并进一步将各个子系统分为各种环境要素、资源要素和生态要素进行立法保护,通过步步分解的做法将生态环境保护这一宏大任务进行落实,具有一定的科学性和合理性。

   然而,我国目前以要素为重心和主线的环境法律规范构成,存在着以下比较突出的整体结构和功能上的问题。

   (一)注重要素保护但忽略体系整合

   首先,环境立法被分割为污染防治、自然资源保护和生态保护三个子系统,造成了污染防治、自然资源保护和生态保护之间的立法分离。由于我国的环境立法在历史上客观存在的部门立法的现象,污染防治立法由环境保护部门主导、而自然资源立法和生态保护立法由各个资源部门主导。在缺乏有效的监督和制约机制的情况下,部门权力利益化,部门利益法制化的现象没有得到根本缔除。环境、资源和生态一体化和整体化保护的理念在这种分割保护和分割立法的法律中没有得到有效的贯彻和实现。

   其次,以要素保护为重心的环境法律容易忽略各种环境及资源要素之间的相互影响,还会过分关注某一问题的及时解决而导致法律资源的非理性配置。在要素保护的管制模式下,污染源可以针对各个要素管制法的规定或执行的宽松程度,将某种污染转换成另一种污染。例如,污染源可将水污染中可挥发的物质,任其挥发到空气中,许多废水处理厂因而成为空气污染源。又如,空气污染物沉降到水体中,会引发水体的污染{5}。另外,突发事件、舆论舆情等因素都会对立法议程的设置和法律条款的设计产生影响。过分注重某一环境问题的及时有效解决的“压力型”立法容易忽略某些更为重要的环境问题以及长期机制的建构{6}。

   (二)环境立法空白与立法重叠并存

   一方面,我国的环境立法中存在立法空白和短板的现象。在环境法律的三个重要领域中,污染防治领域的立法相对比较完善,生态保护的法律则成为目前我国环境立法最为薄弱的领域。在污染防治和自然资源保护领域,我国已经制定了涵盖各种环境要素和自然资源要素的污染防治法律和自然资源法律,但是在生态保护领域,目前主要的法律和法规包括《野生动物保护法》《防沙治沙法》《水土保持法》等单一问题应对为主的法律,目前还没有一部整体性的生态系统保护的法律,在生态系统保护中尚存许多法律空白。

   另一方面,我国的环境立法中存在法律条文的重复和法律制度的重叠问题。首先,各个环境法律之间存在在形式上的条文重叠。在《环境保护法》和《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》之间,在排污许可、排放标准、设备义务等方面,都存在大量的条文重叠{3}50。其次,一些法律的规定之间虽然在形式上不存在条文的重叠,但在制度功能上存在重叠,造成了行政相对人的负担过重,违反了环境规制的比例性原则。例如,我国在大气污染、流动水污染中适用的生态损害赔偿制度,运用虚拟治理成本方法计算出生态损害的赔偿数额,由违法行为人承担。当行为人违法时,往往在支付环境罚款、环境罚金的同时,还需要承担并非用于生态修复的、以虚拟治理成本计算的生态损害赔偿费用。实际上,在大气污染、流动水污染等无法进行生态修复时适用生态环境损害赔偿制度,其主要目的是对违法行为人的违法行为进行惩罚,并通过这种惩罚来预防未来违法行为。因此其承担的功能和环境罚款、刑事罚金是重叠的。

   (三)环境法律的价值融贯性缺失

   首先,由于我国的环境资源立法是由不同的部门主导,在不同的背景下制定的,存在一些法律之间相互冲突的现象,这种法律之间的相互冲突导致了法律功能的失调。例如,我国《环境保护法》5条规定:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。《环境保护法》确立的“保护优先”的原则,应当在各个具体的环境资源立法中得到贯彻和落实。但是,在新《环境保护法》修改两年后修改的《水法》,却有多个条款明显与《环境保护法》5条规定的“保护优先”原则相冲突。《水法》26条规定:“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流,应当有计划地进行多目标梯级开发。”在这一条中,明确把多目标梯级开发水资源作为一种鼓励性的方式进行规定。而梯级开发是一种对河流生态系统完整性有着破坏力的开发方式,应当谨慎进行。这一条的规定与《环境保护法》4条和第5条所规定的“保护优先”“经济社会发展要与环境保护相协调”是相冲突的。

   其次,我国不同环境资源法律规定之间不协调的现象也普遍存在。一个典型的例子就是各种规划之间的不协调。由于多个规划之间的衔接和协调机制尚未建立,也没有明确生

   态环境保护规划的效力优先性,导致各种规划之间的不一致成为困扰我国生态环保的一个重要问题。

  

   二、法律体系化的基本原理

  

   按照《现代汉语词典》的解释,体系是“若干事物或某些意识相互联系而构成的整体”{7}。一般语言意义上的体系不能当然地运用于法学。欲界定法学上的法律体系化,首先需阐述法学上的法律体系的意义。法律体系化,即使相关法律形成“法律体系”,因此需要探讨法学上法律体系的含义。

   (一)法律体系的含义

   在人们的观念中,法律体系可能指向相关法律规范的组合和汇集,但这不是本文所讨论的法律体系。在法学上,法律体系有其独有的含义。在最一般的意义上,法律体系是“由法律要素以一定的结构联结而成的整体”{8}1。但是,不同学者对法律体系是以何种“法律要素”,以何种“结构联结”形成何种“整体”,莫衷一是。冯威将近代以来的法律体系模式划分为三种类型,即公理化—演绎性模式、价值论模式和规范论模式{9}。公理化—演绎性模式以某一特定的公理为法律体系的要素,并通过公理演绎的方式形成法律体系的整体结构;价值论模式则以“价值”或“目的”作为法律体系的基本构成要素,并要求法秩序在评价上的一致性和内在统一性。规范论模式有两大流派,凯尔森所倡导的规范模式的法律体系,以法律规范(法律规则)作为法律体系的要素,通过等级式的分层所显现出的法律规则之间的授权和效力关系形成法律体系{8}41。这种规范模式即纯粹法学的以法律规则为基础的阶层构造模式。基于基尔学派所倡导的规范模式的法律体系是由法律规则和法律原则两个要素构成的,这种模式又被称为规则—原则模式,这种模式下的法律体系除法律规则外还包含一些反应“支配性基本思想”的原则,法律体系也因此不再是一个完全封闭的体系{8}41。规则—原则模式的集大成者是阿里克西,其独创性地从语义学的角度对规则和原则进行了区分,规则是(通常情况下的)确定性命令,原则则是一种最佳化命令{10}。从性质的角度看,规则是一种行为规范,是一种现实应然,而原则是一种目标价值规范,是一种理想应然。在这一模式中,法律规则之间根据效力关系形成了特定的阶层构造,属于法律体系的刚性部分,法律原则之间根据内容关系形成了相互贯通的价值秩序的统一体,属于法律体系的柔性部分{11}。这两种规范类型之间具有静态的联系和动态的互动,法律体系因此成为一个开放的体系。

   以公理演绎的方式来构建和解释现代复杂的法律体系显得过于单薄。价值论模式以“价值”或“目的”作为法律体系的基本构成要素来构建法律体系强调法律体系的价值融贯性和正当性,但法律体系的形式理性和逻辑自足性也是法律体系不可忽略的关键所在。规则—原则的模式的法律体系在吸收了纯粹法学的规范理论的基础上,进一步将法律规范类型化为法律规则和法律原则两种基本要素,其法律体系观既兼顾了法律体系的形式理性和逻辑自足性,又吸收了利益法学价值融贯的思想内核,是一种具有很强解释力的法律体系观。本文采用这一法律体系观来作为立论基础。

   (二)法律体系的内在体系和外在体系的划分

法律体系有着内在体系和外在体系的区分。利益法学的代表人物菲利普·黑克在批判概念法学的基础上最早系统提出了民法的内在体系和外在体系的区分理论{12}。他认为,在立法者的概念和规则体系的外在体系的背后,隐藏着一个内在体系,即通过利益法学的方法所得出的利益冲突决定的体系{12}。这一内在体系在法解释学中具有至关重要的意义。价值评价法学认为,这一内在体系不仅在解释论上具有重要意义,在立法中也具有重要意义,立法中的规则展开和具体化也要遵循利益冲突决定的体系。拉伦茨认为,外在体系是依照形式逻辑原则构建的抽象的概念体系(规则体系),而内在体系是由一般法律原则构成的体系{13}38。由法律原则构成的内在体系使得民法的体系成为一个开放的体系。在拉伦茨看来,体系化的任务不能仅仅被理解为一个逻辑形式体系,其更重要的任务在于“发现并且辩证地理解作为法体系真正基础的基本理念与原则,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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