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张运昊:论行政程序重启的容许性

——基于王建设诉兰考县人民政府不履行法定职责一案的分析

更新时间:2019-04-30 00:58:30
作者: 张运昊  

   摘要:  行政行为作出并生效后在法定期限内不诉请救济的,即不可再行诉讼。面对诉讼困局,王建设案中的原告采取了一种迂回策略:向原机关申请注销原发证行为,对此,域外普遍有行政程序重启制度予以应对,而我国因欠缺统一的《行政程序法》,程序重启应否容许成为难题,以致产生迥异的司法判决。理论上,行政高效原则和信赖保护原则不足以成为申请程序重启的阻却理由,行政法治原则的高阶性为申请程序重启提供了根据。规范上,即便没有明确的赋权性规范,但借助解释技术,义务性规范也存在容纳程序重启申请权的空间。另外,应摒弃将“不予答复处理”和“驳回申请决定”界定为不可诉的重复处理行为的做法,容许其可诉,但应为之设定必要的限度。

   关键词:  行政程序重启;阻却事由;容许性;可诉性;限度

  

   根据行政行为效力理论的一般原理,行政行为作出并生效后,相对人在法定救济期限内不诉请救济的,行政行为即具有存续力,不可再行诉讼。王建设诉兰考县政府不履行法定职责一案(以下简称王建设案)就已超过最长起诉期限,正因为通过行政诉讼无法获致有效救济,王建设及时撤回已经提起的诉讼并采取一种“迂回式的诉讼策略”寻求转机——向兰考县政府申请“注销”其原作出的发证行为,在行政机关不予答复时再次对行政机关提起履责之诉,由此,起诉期限被巧妙规避。问题是,应否容许此种规避起诉期限限制、损害法秩序安定性和突破行政行为效力理论的做法?

   对此,域外有明确的规范依据应对,德国、奥地利和台湾地区的行政程序法中都有关于行政程序重启的规定,[1]对如何处理该种申请有明确的规范依据。[2]但我国尚未制定统一的行政程序法,已有的地方行政程序立法也未触及该制度。因此,在立法缺位的情况下,行政程序重启应否容许就成为值得深究的问题。实践中,不同法院有较大分歧。有法院以欠缺明确的规范依据作为阻却程序重启的理由,也有法院以正当程序原则为依据完全肯定程序重启的容许性,还有法院采取有限容许的中庸之道。我们认为,关于行政程序重启的容许性需在两个层面获得澄清:第一,在行政程序阶段,相对人向行政机关提出的行政程序重启申请应否获得容许;第二,在诉讼阶段,行政机关针对重启程序的申请作出的不予答复或者驳回申请决定应否容许其可诉?

  

   一、基本案情与方法论的澄清

  

   (一)基本案情

   2015年1月13日,王建设向开封市祥符区法院提起诉讼,请求撤销兰考县政府于1993年7月22日为第三人王建强颁发的兰国用(城土)字第02924号国有土地使用证。在审理过程中,王建设自愿撤回起诉。2015年3月11日,王建设向兰考县政府提出申请,将上述国有土地使用证土地使用权人由王建强变更登记为王建设。2015年3月18日,王建设再次向兰考县政府提出申请,请求注销王建强持有的涉案国有土地使用证,兰考县政府对王建设的申请未予受理。王建设不服,诉至河南省开封市中级法院,请求判令兰考县政府于三十日内作出是否注销王建强国有土地使用证的行政行为。

   本案中,王建设在起诉已超过20年最长起诉期限,因而无法获得救济的情况下,选择先向原颁证机关申请“变更登记”和“注销”为第三人颁发的国有土地使用证,继而对其未予受理的不作为行为提起行政诉讼。王建设提出该请求实质上构成了一种行政程序重启的申请行为,面对这种申请和兰考县政府的不作为,三级法院有不同的司法态度。[3]

   (二)方法论的澄清

   在说明三级法院的裁判理路前,有必要先就王建设案是否具备“典型性”进行说明,因为法学个案研究应源于个案,但“走出个案”。[4]本文对王建设案的研究同样不会满足于得出一个特殊性结论,而是力图进一步外推本案适用的范围。然而,王建设案并非指导性案例,充其量只能算作经过最高院再审过的疑难复杂案件,并不具有约束下级法院的效力,因此对该案研究得出的结论是否可以外推适用需进一步考察。一般来说,个案研究结论普遍性的获得取决于个案是否具有“典型性”。“提高个案研究可外推性的一个重要的解决办法就是选择具有典型性的个案”,“典型性是个案所必须具备的属性,是个案是否体现了某一类别的现象或共性的性质”。[5]

   通过在中国裁判文书网中输入“行政程序重启”、“行政程序再开”、“行政程序重开”、“行政程序重新进行”等关键词,我们发现,除王建设案外,仍有另外两例,即孙秀玲诉国家发展和改革委员会不履行法定职责案(孙秀玲案)和张长根诉国务院国有资产监督管理委员会政府信息公开答复案(张长根案)。[6]而本文选择以王建设案为研究对象的原因是其相比于另外两案而言更具“典型性”。

   第一,王建设案基本涵盖了行政程序重启的核心问题。行政程序重启涵盖包括重启申请、条件、行政裁量、审查程序及可诉性等广泛内容。孙秀玲案和张长根案虽有所涉及,但从裁判主文来看,法院仅简略地论及行政程序重启,并未触及其核心问题。王建设案则不同,本案裁判详细阐述了容许王建设申请重启程序的理由、条件及行政机关不予答复决定的属性与可诉性。

   第二,王建设案具备事实上的拘束力。孙秀玲案和张长根案都是由北京市高院终审的案件,并未由最高人民法院进行审理。而王建设案虽未被纳入指导案例,对下级法院审理类似案件不具有强制参照的效力。然而,最高人民法院审结的案件,因为审级制度的存在,对于全国范围内的各级法院审理类似案件难免会产生同案同判的“反射效力”,[7]因此,王建设案具有某种参考性的事实上的拘束力

   第三,王建设案中的三级法院的认定基本可以全面展现目前司法实践关于是否应当容许行政程序重启申请的态度。与孙秀玲案和张长根案中不同法院呈现出的一致的司法态度相比,王建设案中的三级法院关于是否应容许行政程序重启呈现出三种不同的司法态度。

  

   二、行政程序重启申请容许性的裁判思路

  

   在缺少明确的法规范的情况下,相对人能否申请重启行政程序?行政机关的处理决定又是否可诉?对此,三级法院有不同的司法态度。

   (一)裁判思路的差异与评价

   1.完全否定说

   王建设案的二审法院并未就实体层面应否容许申请程序重启作出明确回应,判决主要焦点是在诉讼程序层面否定了行政机关所作处理行为的可诉性。理由主要是起诉期限制度所维护的法秩序的安定性,“虽然王建设没有使用直接提起撤销兰考县政府国有土地使用证的方法,但他通过诉讼要求法院判令兰考县政府注销上述土地使用证,实质上仍然超过了法律规定的通过诉讼请求保护其权利的诉讼时效”。

   完全否定说彻底站在了维护法秩序安定性的一方,是对行政行为效力体系的绝对保障。不过,这种裁判思路完全堵死了相对人通过申请重启程序寻求个案正义的可能性,也未充分说明为何王建设对兰考县政府“未予受理”的行为提起诉讼仍要受起诉期限的限制。其实,王建设向开封市祥符区法院请求撤销涉案国有土地使用证的案件的诉讼标的为“审查涉案国有土地使用证的合法性并请求撤销该土地使用证”,诉讼类型为撤销之诉。而王建设要求法院判令兰考县政府注销土地使用证的诉讼实属履行之诉,诉讼标的为“审查兰考县政府‘不予受理’的行为违法并请求判决其履行法定职责”。由于诉讼标的和类型并不相同,因而起诉期限并不能成为否定行政机关处理决定可诉性的理由。

   2.完全容许说

   一审法院从实体规范上认可了王建设的程序重启申请,“根据《河南省实施<土地管理法>办法》第十一条规定,兰考县政府具有注销土地证书的法定职责。王建设向兰考县政府提出注销土地证书申请后,应当对王建设所申请事项予以受理、进行审查,并在法定期限内对申请事项作出处理、答复”。由于判决本身并未对其申请施加任何条件限制,因此可将其总结为完全容许说,不过一审法院并未提及兰考县政府针对申请作出的处理、答复行为可诉性问题。

   完全容许说的裁判思路可概括为“寻找规范依据→明确法定职责→确定申请权”三个阶段。首先,《河南省实施<土地管理法>办法》第十一条被确定为王建设据以提出重启申请的依据,[8]继而根据该条内容明确兰考县政府具有“注销”涉案国有土地使用证的法定职责,最后认定兰考县政府应根据申请的事项予以受理并审查,从而间接肯定了王建设的行政程序重启申请权。

   完全容许说不加限制地容许相对人对已具备存续力的行政行为重燃“战火”,认为只要提出申请,行政机关就“应当”予以受理并审查,是对个案正义的绝对保护。问题在于,就法院的论证思路来看,能否从兰考县政府具有“注销”国有土地使用证的义务性规范中直接推导出王建设的行政程序重启申请权颇值得怀疑。毕竟,“从行政机关的义务条款中是否必然能够推导出公法请求权是公法中的一个难题”。[9]

   3.有条件容许说

   完全排斥或无条件放任程序重启都无法实现法安定性和个案正义的平衡,最高院的再审裁定一方面试图维护行政行为的存续力,“从法的安定性出发,也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。”另一方面又认为“当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重启行政程序。”主张申请程序重启应受到严格的条件限制。换言之,有条件容许说认为行政程序重启是对行政行为存续力所代表的法安定性的突破,只不过此种相对化行为存续力的做法应在规范边界内行使。不过,尽管有条件认可了申请重启行政程序的容许性,但是在诉讼程序层面,再审裁定却将兰考县政府的“不予答复处理”的行为定性为“重复处理行为”,完全否定其可诉性。

   综上,关于实体层面行政程序重启申请的容许性问题,三级法院有不同的态度,有法院以起诉期限为由间接否定程序重启申请,也有法院以义务性规范的存在为条件予以肯定。不过,关于应否容许对行政机关的处理行为提起诉讼这一问题,三级法院的态度却大致相同——否定其可诉性。本文认为,应同时在实体和诉讼程序层面肯定程序重启申请的容许性和政府处理行为的可诉性。

   (二)理论上申请重启程序的阻却事由与容许性

   围绕应否容许申请重启程序,传统理论不乏质疑之声,主要包括损及行政效能的发挥和信赖利益的保护,但这并不足以完全阻却申请。

   1.程序重启申请的阻却事由

   现代行政程序尤为重视通过程序促进沟通和提升效能,“实现公正并不是行政程序的唯一法律价值,从行政权的本质需要来看,它还要求行政程序能够体现效率的法律价值。”[10]然而从客观结果来看,重启程序必然导致本已终了的行政程序重新来过,极大地增加行政机关的程序负担。

第三人信赖保护也构成否定程序重启申请的理由,沃尔夫教授就认为反对重新进行程序的理由包括“第三人的信赖保护,即使其不属于受益人的范围”。[11]实践中,很多行政行为同时存在着损益人和受益人,比如建筑许可中的被许可人和相邻关系人、治安处罚中的加害人和受害人等。这些行政行为作出后,如果损益人超过法定期限既不复议也不诉讼,其结果往往是第三人因为期限经过而获得某种实质利益。此时,一旦容许申请重启程序,往往意味着对第三人既得利益的损害,有违行政法中的信赖保护原则。另外,即便不存在明确的受益人,重启程序也会损害社会公众对安定法秩序所具有的期待,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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