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孔祥智:改革开放以来国家与农民关系的变化

更新时间:2019-02-08 20:08:37
作者: 孔祥智  

  

   中国的改革开放是从国家主动调整与农民之间的关系开始的。1978年12月召开的中共十一届三中全会被公认为中国农村改革开放的起点,实际上这次会议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》(以下称《草案》)仍然强调“不许包干到户,不许分田单干”,但同时做出了“粮食统购价格从一九七九年夏粮上市起提高百分之二十,超购部分在这个基础上再加价百分之五十”、各种农资价格“在一九七九年至一九八○年降低百分之十到十五”的决定,大幅度调整了国家与农民的利益关系。同时,由于十一届三中全会强调了解放思想、实事求是的思想路线,确认实践是检验真理的唯一标准,因此,《草案》也提出“也可以在生产队统一核算和分配的前提下,包工到作业组,联系产量计算报酬,实行超产奖励”,给了较贫困地区的农民以极大鼓励。以安徽省凤阳县小岗村为代表的一批农村率先突破“生产队统一核算和分配”的限制,打破传统体制,实行包干到户,把农业生产经营权从生产队让渡到了农户,开启了中国农村改革以及后来的全面改革,开启了中华民族伟大复兴的进程。中共十九大报告所指出的“中国特色社会主义进入了新时代”,其重要基础之一就是始之于1978年的农村改革。对于这次改革的伟大意义,应该说怎么评价都不过分。

  

   关于这次改革的实质,大多数学者都认为是家庭经营地位的重新确立。如陈锡文认为,家庭经营在农业生产中具有不可替代的地位,家庭经营地位被重新确立,是农业经营体制反映了农业生产规律的一种表现,之后,农村的财产积累、分工分业、要素流动和重新组合等规则,都会发生深刻变化。姚洋认为,地权的稳定性与改革以后土地投入和产出增加呈正向联系,支持了进一步改革必须加强个人土地权利的观点,实际上也是强调了家庭经营地位确立的作用。周其仁从国家和所有权关系的变化来解释20世纪80年代的中国经济改革,认为一方面是国家集中控制农村社会经济活动的弱化,另一方面是农村社区和农民个人所有权的成长和发展。杜润生的认识更进了一层:“包干到户,是属于分权性质的改革。分权才有利于培养农民独立自主的性格,有利于发展个人的社会交往,为新的联合创立前提。”而这样的联合,就是马克思所说的“自由人联合体”。孔祥智从政府和农民之间关系的角度解读改革,认为农村改革的过程,就是政府对农业和农村的控制逐步缩小、服务逐步增加、投入逐步加大的过程。

  

   从权益角度看,中国农村改革的实质就是在国家和农民围绕着权益进行的博弈中,农民权益不断增加的过程。政府在退出对农业生产直接控制和收益权的同时,由于农民权益增加而带来的外部性反而使政府的间接收益大大增加,远超过人民公社时期直接控制农业生产过程而带来的收益,这就是改革给政府带来的制度净收益,也是改革过程中政府逐渐放松对农业、农村、农民管控的动力所在。当然,政府和农民权益的边界究竟在哪里,还需要在以后的改革过程中进行探索。

  

   基于上述分析范式,本文以下部分首先回顾传统体制形成过程中国家与农民之间的关系以及在传统体制下国家对农民利益的剥夺,然后分三个部分分别讨论在人民公社体制、统购统销制度、传统户籍制度改革过程中国家与农民利益关系的重建及其效果;最后一部分,从国家与农民利益关系角度对未来的改革和发展趋势进行展望。

  

一  传统体制的形成及其制度收益


   实际上,传统农业制度之所以形成,最初的原因就是政府要控制农业的净收益。农业的最主要功能就是为社会提供主要农产品,尤其是粮食,这在新中国成立初期食品短缺的情况下尤其重要。1953年10月10日,陈云在全国粮食会议上做了题为《实行粮食统购统销》的讲话,预计当年缺粮至少87亿斤,必须采取坚决的措施加以解决。他认为,在粮食问题上,有四种关系要处理好,即国家和农民的关系,国家和消费者的关系,国家和商人的关系,中央和地方、地方和地方的关系,其中最重要的是前两种关系,最难的是第一种关系。而根据当时的情况,处理这些关系所能够采取的基本办法就是在农村实行征购、在城市实行定量配给、严格管制私商、调整内部关系,这个制度统称为统购统销。1953年10月16日,中共中央做出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》,确定在11月底之前完成各级的动员和准备,12月初开始在全国范围内实行粮食的统购统销。据薄一波回忆,1952年全国粮食获得大丰收,但到1953年年初,粮食供求形势反而比上一年还要严峻。薄一波总结了两大原因:一是随着国民经济恢复和大规模经济建设,城乡粮食供应面比以前扩大了,即需求量增加了;二是农民生活改善,增产的粮食相当一部分被农民自己消费掉了。当然,还有私商囤积居奇、哄抬物价的原因。这就导致了国家决定对粮食实行统购统销。据薄一波回忆,在全国粮食工作会议上,邓小平的讲话着重论述了粮食统购统销与巩固工农联盟和国家有计划经济建设之间的关系,实际上就是国家和农民之间的关系。薄一波认为,统购统销限制了价值规律在农业生产和农产品经营中的作用,农民即使有余粮,也不能拿到市场上出卖,农民对这一政策是有抵触的。因而当时“全党动员,全力以赴”,如期并超额完成了粮食征购任务。1953年11月25日,中共中央做出了《关于在全国计划收购油料的决定》,1954年9月9日,政务院通过了《关于实行棉布计划收购和计划供应的命令》《关于棉花计划收购的命令》,至此,粮棉油全部实行了统购统销制度。这个制度的优越性就是国家掌握了全部粮棉油资源,可以根据城市发展和经济建设的需要征购农民的余粮甚至部分口粮。后又逐渐对生猪、水产品、蔬菜等重要农产品实行派购制度。毛泽东在《论十大关系》中谈道:“一九五四年我国部分地区因水灾减产,我们却多购了七十亿斤粮食。这样一减一多,闹得去年春季许多地方几乎人人谈粮食,户户谈统销。农民有意见,党内外也有许多意见。”实际上说明,在这一制度下,国家通过粮食和其他主要农产品的收购侵占了农民的利益。

  

   当时全国的农户数是1.1亿左右,国家要和这么多农户直接打交道,交易成本太高。于是,1953年中共中央提出的党在过渡时期总路线和总任务,是要在十年到十五年或者更多一些时间内,基本上完成国家对农业的社会主义改造,实际上,尽管连办社的基本条件都不具备,但到了1956年年底就完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变,1958年全面实现了人民公社化。这样,对粮食等主要农产品的控制便由国家直接面对1亿多农户到面对5.6万个人民公社,交易成本大大降低。陈锡文认为:“实行统购统销……非要在农村建立起这样一种农民没有自主权的组织体制,在这两者之间,是有着密不可分的内在联系的。”杜润生认为,农业合作社自成立之日起就担负着粮食征购任务,行为完全国家化。而为了保障粮食生产和粮食收购计划,不得不控制劳动力和播种面积,限制各种其他副业。“在农民眼里,它已不是农民自己的组织。”1956年10月6日,国务院下发了《关于农业生产合作社粮食统购统销的规定》,指出:“国家对农业社的粮食统购、统销数量,不论高级社或初级社,一般以社为单位,根据1955年分户、分社核定的粮食定产、定购、定销数字,统一计算和核定。”“农业社在进行社内粮食分配的时候,必须保证完成国家核定的粮食征购任务。”1957年10月11日,国务院发布了《关于粮食统购统销的补充规定》,要求“农业社分配粮食,必须严格遵守下列先后顺序:第一、首先完成国家核定的粮食征收、收购任务(包括增产社的增购任务)……”到了人民公社时期,由于其“政社合一”的特征,对从生产到消费各个环节的控制更加严格了。主要农产品统购派购制度的功能,除了方便国家以收购为手段控制主要农产品外,国家还可以控制收购价格,以低价收购农产品、高价销售工业品的方式,为国家积累工业化所需要的原始资本,即工农产品价格“剪刀差”。而要控制农产品,就必须首先控制生产农产品的劳动力,因此,早在人民公社初期,国家就开始实行了严格限制劳动力外出的制度。

  

   但是,根据1954版《宪法》第九十条第二款的规定,中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由,一些生产条件差、征购任务重或者遇到灾荒地区的农民开始向其他地区和城市流动、寻找生活出路,这就对流出地的农业生产及征购任务的完成带来影响。于是,1956年和1957年,国家连续颁发四个限制和控制农民盲目流入城市的文件;1958年1月,全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》,明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,严格限制人口自由流动,事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。这项制度把当时五分之四的农业人口限制在农村,一方面保证了其余五分之一非农业人口的农产品供给,另一方面也使农业人口不可能享受自己以“明”的(农业税、劳动积累等)和“暗”的(剪刀差)形式为国家工业化提供的原始积累。1959年9月23日,中共中央、国务院下发了《关于组织农村集市贸易的指示》,规定小商小贩必须经过国营商业组织起来,“按照批准的经营范围,可以赶集串乡,进行贩运……但是不准远途贩运”,并把后者称为“投机倒把”。1963年3月3日,由中共中央、国务院发布的《关于严格管理大中城市集市贸易和坚决打击投机倒把的指示》,严禁农民离农经商、远途贩运,并称之为“盲流”。

  

   可见,上述三大制度——统购统销、人民公社、户籍管制是相互联系、不可分割的有机整体,是中国农村传统体制的三大支柱。这一制度的最大净收益就是初步建成了新中国的工业体系。据严瑞珍等测算,1952-1984年,国家仅通过工农产品价格“剪刀差”(即国家在主要农产品收购时价格低于价值,销售工业品时价格高于价值,从而形成剪刀状的差值)形式从农业中汲取的工业化资金就达3917亿元,而通过税收形式汲取的资金仅为935亿元,二者合计为4852亿元,扣除财政返还给农业的部分,农业净流出资金为3120亿元,相当于同期国有非农业企业资产原值的73.2%。但是,这一制度严重背离了经济规律,导致劳动效率极度低下,到了20世纪70年代末期,农民年均纯收入只有60多元,其中现金仅14元,绝大多数农民处于绝对贫困状态。而且,传统体制运行的主要目标——国家集中商品农产品的增长速度也极其缓慢,集体化21年间,粮食征购数仅增长21%,棉花增长48%,食用油反而减少14%。全国29个省、市、区,原来有14个粮食调出省,到70年代末期只剩下了3个省可以调出粮食。这说明传统制度的净收益已经等于甚至小于零,制度变迁迫在眉睫。

  

二  改革人民公社体制,农民获得了资源配置主体权益

  

40年前开始的这场改革,最先改掉的是运行了二十多年的人民公社制度,究其原因,主要是:传统农业经营体制的实质是形成有利于工业化的国家—农民关系,人民公社是维系这一关系的基础性制度,作为利益受损的农民只有并且必须突破这个制度才能取得净收益。事实上,小岗村的农民1978年年底私下把土地承包到户,1979年夏季获得了大丰收,交给国家的、留给集体的以及剩下给自己的都增加了,取得了“三赢”的结果,在二十多年来国家—农民之间近乎零和的博弈中取得了最好的结果,两种制度的优劣不言自明。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国人民大学学报》2018年第3期
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