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陆益龙:乡村振兴中精准扶贫的长效机制

更新时间:2019-02-02 09:27:46
作者: 陆益龙  

  

   内容提要:进入新时代,中国农村发展面临着新的挑战。实现乡村振兴的战略目标,需要分三步走:精准扶贫、乡村重建和社会创新。精准扶贫之于乡村振兴而言,既是前提条件也是重要构成,只有全面消除农村贫困才可能全面建成小康社会。以往的农村反贫困主要采取“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的扶贫开发模式,实施精准扶贫战略则是顺应新时代农村扶贫的新要求。精准扶贫要发挥持续反贫困的功能,就需要具备一套长效机制。精准扶贫的长效机制是针对那种将精准扶贫“狭义化”“短期行为化”而采取的策略,其实质上就是系统化的制度创新和制度建设,主要包括扶贫对象的精准识别机制、扶贫资源的多元筹集机制、扶贫资源的高效传送机制和扶贫行动的精准实施机制。

   关键词:乡村振兴 农村贫困 精准扶贫 扶贫机制

   作者简介:陆益龙,中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授,博士生导师。

   标题注释:本文为中国人民大学科学研究基金项目“农村社会学与乡村振兴的理论和实践研究”(批准号:18XNLG09)的成果。

  

   经历了快速转型,中国社会发展已迈入新时代。在新的时代,乡村发展问题凸显出来。中国乡村社会如何摆脱现代化转型中的发展困境,共同迈向小康社会,这将是新时代发展所面临的重任。国家乡村振兴战略的提出,旨在把中国乡村发展成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的社会。实施乡村振兴战略,首先需要解决的问题是如何在农村全面消除贫困。

  

   一、农村贫困问题与反贫困的理论

   贫困问题其实不同程度地存在于每一个社会,在发达的工业化国家里,繁华的都市往往也会有贫民窟,中国城市虽也有贫困现象,但贫困问题并不突出,贫困问题主要集中在乡村社会。乡村社会既存在个体贫困,也广泛存在连片贫困[1]。在中国,农村连片贫困问题主要集中于西北、西南和东北的边疆偏远山区和少数民族聚居区[2]。这一问题属于一种复杂的发展问题,是由多维复杂因素共同作用所产生的社会效应[3]。贫困问题的存在反映的是当前乡村发展所面临的一个社会问题,也是全面建成小康社会需要解决的发展瓶颈问题。

   贫困问题虽可根据经济指标加以衡量,如世界银行将家庭人均日支出水平低于1.9美元界定为绝对贫困线[4]。目前中国将农村贫困线划定为家庭年人均纯收入低于2300元。这种对贫困标准的权威界定,主要是为了明确绝对的贫困状态,以确立最基本的公共扶贫和社会救助的人群范围。在现实社会中,绝对贫困只是贫困问题的一个方面,因为贫困问题虽主要体现在经济收入与支出上,但贫困问题实际是一个复杂的社会问题。在社会发展过程中,除了绝对贫困问题之外,还存在相对贫困问题。相对于发展成果的公平获得,会出现相对贫困问题。

   关于贫困问题的成因,经济学家讷克斯(Nurkse)曾提出一个命题,“一国穷是因为贫穷”,这也就是对贫困问题所做的“恶性循环”论解释,即由于收入水平低而导致储蓄和消费水平低,进而影响资本的形成和生产水平,低生产水平又导致低收入,由此形成贫困因素的“恶性循环”[5]。缪尔达尔对不均衡发展问题进行了类似的“循环累积因果”论解释,认为市场机制并不会自动调节资源要素配置区域间的不均衡问题,生产要素的“回波效应”会进一步拉大发达地区与落后地区的差距;只有在出现“扩散效应”即要素从发达地区向外扩散时,才有利于落后地区的发展[6]。

   至于相对贫困问题的成因,主要有脆弱性原理、相对剥夺论以及贫困约束论的解释。根据脆弱性原理,贫困是贫困个体和家庭相对于资源和社会环境而具有脆弱性,如灾害、疾病以及其他偶然事件,常常会将脆弱的个体和家庭带入贫困状态。贫困的相对剥夺论认为,贫困问题是社会环境将一部分人群排斥在一般生活和常规活动范围之外的一种结果。贫困约束论认为,贫困问题是相对于约束因素而形成的,导致贫困的三个关键约束因素是环境、能力和权利对发展的约束[7]。此外,对相对贫困的成因问题,还有一种“贫困文化”论的解释,认为贫困作为一种发展相对滞后的状态,通常与相应的价值观和文化环境有着一定程度的关联,即一些文化观念会制约相应人群的发展从而出现贫困问题。不同的相对贫困论的解释从各自所侧重的角度来揭示社会中贫困问题产生的原因,每一种解释都不是绝对和全面的,不同解释其实反映出贫困问题及其成因的复杂性。

   以往在农村反贫困方面,所采取的基本策略主要是扶贫开发模式,亦即“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的农村扶贫模式[8]。目前,农村扶贫的宏观政策从扶贫开发模式向精准扶贫模式转换,意味着扶贫开发的反贫困策略已不能满足新时代的乡村振兴需要,推进农村精准扶贫战略,目的在于更加有效地应对农村贫困问题。

   关于农村扶贫开发模式的局限和存在的问题,从已有的研究中大体可概括出如下方面:首先是农村扶贫开发偏重经济建设轻社会建设[9]。由于农村贫困常常表现为经济收入与经济生活上的贫穷状态,因而农村贫困问题也就容易被理解为只是经济问题,扶贫开发的主要任务也就往往重经济轻社会。也有经验研究显示,在对农村的产业扶贫中,会存在中央和地方之间的“委托—代理”关系,由此出现以“戴帽项目”和“亮点工程”名义进行的寻租现象,致使产业扶贫陷入了重产业发展而轻扶贫济困的境地,也使农村扶贫开发出现了脱嵌于农村贫困问题和社会经济发展问题[10]。扶贫开发的适应性问题在一些民族地区已显现出来,一方面,地方传统文化和生计方式已不足以适应社会变迁,而由扶贫开发推动的发展又带来了许多问题[11]。农村产业扶贫也被当作是从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变,而在具体的推进实践中,要达到理论上的扶贫目标,仍面临向贫困农村“植入”的新产业是否能融入当地社会之中、是否能够持续地发展下去等问题。

   其次,农村扶贫开发实践过程存在“精英俘获”问题。扶贫过程中的“精英俘获”现象反映的是扶贫资源配置和利用中的目标偏离问题,即扶贫资源在项目实施过程中被一些精英所俘获,而不是有效地用于扶贫对象身上,扶贫中的“精英俘获”问题主要是在扶贫制度、地方权力和社会结构的互动过程中产生的,也是中央政府、地方政府与农民等多元主体交互作用的结果[12]。也有研究认为,农村扶贫中出现的“精英俘获”问题反映了扶贫资源瞄准与传递和贫困人口的实际需求相脱离,同时也与阶层分化和基层社会治理结构有着一定的关联[13]。扶贫开发通常是以项目的形式实施的,在项目实施过程中,离不开精英的参与和执行扶贫行动,那么从项目实施中获取的资源,从某个角度看就是扶贫开发项目的高成本与效率降低问题。

   再者,农村扶贫开发中存在“悬浮扶贫”问题。在农村扶贫开发过程中,由国家主导的扶贫目标常以数字化的形式表达,由此可能会导致一些扶贫计划和行动悬浮于数字之上,或是“数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活”[14]。悬浮型扶贫还有一种表现就是“人浮于事”,这一现象可能在一些驻村帮扶和对口扶贫实践中会出现。由于被派遣负责扶贫的驻村干部是在对口扶贫单位里产生的,而这种派出任务并非驻村扶贫干部的本职工作,只是一种委托工作。不论对口扶贫单位还是被派出的驻村干部,都可能以形式主义的方式来“表现”和应对扶贫。也就是说,驻村扶贫干部也正式派出了,扶贫专门经费也设立了,但实际的扶贫脱贫工作可能流于形式,由此出现扶贫工作人浮于事。

   此外,农村扶贫开发还有扶贫主体单一问题。有研究认为,农村扶贫存在着“政府单兵作战的被动局面”,需要构建起多元贫困治理主体[15]。事实上,在以往的农村扶贫开发实践中,扶贫的主体并不单一,有政府主导的,有企业和产业的介入,也有国内、国际社会组织的参与,此外还有各种对口支援单位等社会力量的进入。所以,从扶贫主体角度看,政府在扶贫开发中起着主导、动员性的作用,同时有多种主体的参与,但结果却是贫困群体的脱贫关键还是要依赖于政府,这反映出其他扶贫主体的扶贫脱贫效率存在一定的问题,或是既有的扶贫开发模式仍需要创新,扶贫脱贫的效率仍有待提高。

   精准扶贫战略的提出,某种意义上就是对已有农村扶贫开发模式的一种创新。如一些学者提出,推进精准扶贫就是为了解决经济减贫效应下降问题,精准扶贫将成为未来中国农村扶贫的主要方式[16]。作为新时代中国反贫困的新模式,精准扶贫的核心内涵可能在于精准之上。

   至于农村扶贫的精准问题,目前较多的理解是按照中央顶层设计而提出的“六个精准”和“五个一批”[17]。所谓“六个精准”,是指扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准;所谓“五个一批”,是指发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。之所以强调脱贫攻坚的顶层设计,目的在于更加有效地解决扶贫脱贫实践中存在和出现的各类问题[18]。诚然,精准扶贫是农村扶贫的一项新政策、一种新趋势。作为一项宏观政策,自然而然聚焦于政府主导和由政府推进的农村扶贫脱贫工作。因此,关于精准扶贫的顶层设计,其实是新时期政府推进农村扶贫攻坚工作的总体目标、基本原则和宏观规划。但是,农村贫困是一个复杂的社会问题,新时代农村贫困问题又有了新特征,在这个意义上,精准扶贫实质上是针对新时代农村扶贫脱贫的需要而推进的农村扶贫新策略。新的扶贫脱贫策略要发挥出更高的扶贫效率,仅仅依靠政府部门的力量显然是不够的,因而对精准扶贫的理解和认识或许不宜停留在顶层设计和政策解读之上,而是需要结合时代特征和各地农村贫困问题的现实,不断地在基层扶贫脱贫实践中探索农村扶贫创新之路。

   精准扶贫作为反贫困的新理念,已成为当前农村扶贫的时势焦点。但对于精准扶贫的战略意义和推进机制,仍需要在理论和实践两个方面进行深入的探索。本文所要探讨的问题就是在乡村振兴的时代背景下,精准扶贫具有哪些战略意义,为实现乡村振兴的战略目标,如何构建起精准扶贫的长效机制。

  

   二、精准扶贫乃乡村振兴之前提及构成

   如果说当前及今后农村反贫困工作具有新的时代特征,那么这个特征就是农村发展要实现乡村振兴的战略目标。在实施乡村振兴的背景下,农村扶贫将面临新的任务和新的挑战。

   实施乡村振兴战略是推动新时代“三农”发展的行动指南,也是“三农”发展的新目标和新任务。乡村振兴的战略目标并非一蹴而就,可能需要分三步走:第一步就是推进农村精准扶贫,实现农村全面脱贫;第二步则是乡村重建,恢复乡村社会经济功能;第三步是社会创新,实现乡村社会现代化。

   在现代化和城镇化全面推进的新时代,要实现乡村振兴的目标,第一步必须全面解决乡村的贫困问题。如果贫困问题和贫困人群仍较多地存在于乡村社会,就表明社会现代化进程中依然存在不均衡、不充分发展的问题,意味着社会主要矛盾问题在发展中没有得到有效的解决。乡村社会只有在全面脱贫的情况下,才能达到全面建成小康社会的总体目标,乡村才可能实现振兴的目标。

实现乡村振兴还需要经历乡村重建阶段,因为在社会现代化转型以及城镇化和全球化浪潮冲击下,中国乡村社会已经受到费孝通所概括的“损蚀冲洗”,而“乡土损蚀”意味着乡村社会发展的有机循环系统遭到一定程度的破坏,因为“从社会说,取之一乡的必须归之于一乡;这样社会才能维持它的水准”[19]。目前,大量的农村人口从乡村流向城镇,大量农村劳动力从农业转向非农业,较多的乡村在“大流动”趋势下渐渐演变为一种“空巢社会”[20]。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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