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刘晓洲:政府购买服务与国家治理现代化转型

更新时间:2018-11-15 12:45:55
作者: 刘晓洲  

  

   ■ 刘晓洲(政治学博士,任职于中国财政部)

  

   【提  要】政府购买服务作为行政管理和公共服务改革政策工具,强调契约精神、绩效导向、平等参与和公开透明,与国家治理现代化的理念具有内在一致性,对于推动我国国家治理现代化转型具有积极意义。在现实中,这种推动作用的发挥受到政府购买服务改革进展不平衡、市场化承接主体发育不足、政府部门观念转变不完全到位、政府购买服务实践不完全规范等多种因素的制约。在未来,应当深入研究政府购买服务规律,完善政府购买服务制度,积极培育公共服务市场,全面实施政府购买服务绩效管理,以深化政府购买服务改革并切实推动国家治理现代化转型。

  

   【关键词】政府购买服务 公共服务市场化 国家治理现代化 行政管理改革 政府职能转变

  

   中国共产党十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,目前已经使国家治理现代化的理念得到极大普及。政府购买服务是国际通行的行政管理和公共服务体制改革政策工具,强调契约精神、绩效导向、平等参与和公开透明,与国家治理现代化的理念具有内在的高度一致性。2013年以来,我国将政府购买服务作为全面深化改革的一项举措加以部署推进,取得重要阶段性进展,对于推动国家治理现代化转型发挥了积极作用,但也面临一些困难和问题,需要认真研究解决。

  

   一、推行政府购买服务对于国家治理现代化转型的意义和作用

  

   政府购买服务是一种契约化的服务提供方式,主要做法是引入市场竞争机制,从政府设立机构直接提供服务转变为政府通过购买方式将服务外包给市场化的服务机构承担,从而实现转变政府职能、改善公共服务供给、提高财政支出绩效的目标。推行政府购买服务是公共服务提供方式和财政支出方式的重大变革,对于国家治理现代化转型具有重要意义和作用。

  

   (一)推行政府购买服务有利于引导社会力量参与公共服务提供和社会治理,重构政府与社会的关系

  

   在我国计划经济时期的国家治理模式中,政府(及其设立的事业单位等团体组织)直接承担公共服务提供和社会治理的主要工作,具有明显的“全能政府”特征;政府与社会缺乏明确的分化和分工,社会组织的建立和发展受到严格限制。改革开放以后,建立社会主义市场经济体制成为一项核心任务,相应地,我国的政府模式逐步向“后全能政府”转变,但社会建设总体薄弱,政府与社会的关系处于强政府、弱社会的基本格局。政府虽然力图改变“全能政府”的模式,在简政放权方面也确实取得重要进展,但随着我国经济社会发展阶段的演进,政府职责变迁受到“瓦格纳法则”的约束,新增职责不断扩展,需要政府提供的公共管理和服务事项涵盖内容极广且高度复杂、专业,仅靠政府自身力量,无论在服务供给数量,还是服务供给的专业性、灵活性上,均难以满足社会公众的需要,从而要求政府对公共服务模式作出新的变革。

  

   现代国家治理理念强调治理主体的多元化,国家治理的核心主体仍然是政府,但社会组织和愿意从事公益活动的企业、个人等社会力量也完全可以成为参与治理的主体,并发挥其独有作用和优势。与此一致,政府购买服务通过将公共服务提供活动分离为安排和生产两个环节,将服务生产交给社会组织、企业、公民个人等社会多元主体承担,鼓励和引导非政府主体参与公共服务提供和社会治理,注重政府与非政府主体之间的合理定位和良性互动。对政府而言,这种做法有利于改变“全能政府”大包大揽的思维定势,促进政府对自身职能进行科学定位和合理优化,使政府从繁杂的事务性工作中解放出来,集中精力管好市场能力不及的事情;对社会而言,这种做法可以改变将社会机械地、消极地作为被治理者的观念,从而将国家治理中被动的因素转化为积极的主动的因素,激发整个社会的活力和创造力。因此,推行政府购买服务有利于合理重构政府与社会的关系,提高整个国家的治理能力和治理水平。

  

   (二)推行政府购买服务有利于借助市场竞争机制提高公共服务质量和效率,建设注重绩效的政府

  

   在我国计划经济时期的国家治理模式中,公共服务供给高度依赖政府投入财政资金并组织生产,其中,社会管理性公共服务如公共安全、流动人口管理等通常由政府机构直接提供,直接增进公众福利的公共服务如教育、科技、文化、医疗卫生等通常由政府设立事业单位负责提供。在这种体制下,公共服务的资源配置和管理工作通过行政科层制进行,侧重过程管理而不是结果管理,虽然提供同类服务的不同服务机构之间可能存在一定竞争,但总体而言,服务供给中市场竞争的因素相当薄弱,容易产生服务供给效率不高、供需脱节等问题。改革开放以后,我国在部分公共服务领域推行市场化改革,改变了过去完全由政府包办公共服务的模式,但在调动市场力量的同时,忽视了一些公共服务领域可能存在的市场失灵问题,政府责任的缺位导致出现公共服务供给不足、价格过高,公众享有基本公共服务明显不均等问题。

  

   现代国家治理理念强调结果和绩效导向。政府购买服务注重发挥市场机制在提供公共服务中的作用,但并不等于完全放弃政府责任,而是将政府的工作重点转向服务提供活动的组织和监管,通过结果和绩效管理来保证服务提供的质量和效率。因此,政府购买服务是发挥市场配置资源的决定性作用与更好发挥政府作用的结合。首先,政府购买服务通过引导社会力量参与,能够充分利用社会资源,解决公共服务供给力量短缺问题;其次,政府购买服务强调“费随事转”“办事不养人”,有利于改变传统的“养人办事”公共服务模式,通过竞争性的财政资金分配方式降低公共服务成本,同时加强资金使用监管,防止“重分轻管”“一拨了之”,提高财政资金使用效益;再次,政府购买服务能够发挥社会力量贴近基层、了解公众需要的优势,从供给侧改进公共服务供给内容和质量,满足新形势下公众对公共服务的多样化、专业化、个性化需求,实现公共服务供需的精准对接,提高公众满意度。

  

   (三)推行政府购买服务有利于政府和各类非政府主体培育法治精神,迈向全面依法治国的目标

  

   长期以来,法治精神薄弱始终是我国国家治理的短板。古代中国有法家而无法治。中华人民共和国建国后,尽管在短时间内建立起了一套相对完整的法制体系,但受数千年“人治”传统和此前战争年代领导人个人集权现实需要的影响,在现实政治生活中,各级党政领导的法治观念依然普遍淡薄,有法制、无法治的现象突出。党的十一届三中全会以后,将民主法治建设放在我国现代化事业极为重要的位置上,我国逐步形成了更加符合现代政治理念的政治秩序、政治规则和政治生态,整个社会的法治意识也明显增强。

  

   现代国家治理理念将法治作为一项基本原则,不仅公民个人和各种社会团体组织应当守法,公共权力机关和官员也应当守法。对我国而言,要走出“人亡政息”的政治旧例、建立完善的市场经济体系、培养具有现代精神的新人,都需要法治精神的生成与应用。政府购买服务作为一种契约化服务提供方式,在根本上是政府与市场化主体合作提供公共服务,政府不能通过行政指令来规定服务机构的目标任务以及干预服务机构的内部管理,而应当在法治的框架下,依据双方合意形成的契约(比如合同),对公共服务的提供进行安排。这在实质上对政府的行为模式提出了革新性的要求,对市场化主体同样也提出了懂法、守法的要求。法治的传统需要在实践中形成,只依靠理念的灌输收效有限。政府购买服务为政府和各类非政府主体提供了法治实践的机会,对政府购买服务活动的充分践习,将实质性推动向全面依法治国目标迈进。

  

   (四)推行政府购买服务有利于加大政务公开力度,建设更加透明的政府

  

   从国家治理理念而言,我国计划经济时期的政府是典型的“父爱型”政府,强调政府应当为人民服务,但对人民的知情权和参与权不够重视。改革开放以后, 我国以转变政府职能为核心持续推进行政管理体制改革,但由于改革的艰巨性、复杂性,政府行政管理活动的路径依赖明显,“父爱型”政府的色彩依然十分强烈,政务信息公开范围和力度较小,很多应该公开的事情未能公开,影响政府与公众之间的互信,也容易滋生腐败。随着经济社会的不断发展,人们的权利意识日益增强,对与自身密切相关的公共事务知情和参与的诉求更为强烈。同时,信息技术的发展,也为政务公开提供了便利条件,更加要求政府在阳光下运行。

  

   现代国家治理理念强调政府活动的公开透明。现代政治虽然不能完全避免将某些事务置于隐秘状态,但总的来说,更加强调政府的民有、民享性质,强调人民对一般公共事务有知情权、参与权和监督权。推广政府购买服务对于建设透明政府有积极的助推作用。一方面,政府购买服务是市场化的服务提供机制,购买活动中的公开竞争择优是实施政府购买服务的核心原则和内在要求,实施购买活动的政府机构和参与承接项目的服务机构等都需要按规定公开相关信息。另一方面,政府购买服务主要为保障和改善民生的公共服务项目,关系到公众的切身利益,应当让公众充分知晓并以适当途径参与,加强社会监督。从具体政策要求来看,政府购买服务的项目申报、预算编报、组织购买、项目监管、绩效评价等整个工作流程,都需要做到公开、公平、公正,符合预算公开和政务公开的改革方向,有利于提高政府活动的透明度。

  

   二、以政府购买服务推动国家治理现代化转型面临的困难和问题

  

   政府购买服务对于推动国家治理现代化转型虽然具有积极意义和作用,但由于政府购买服务在我国总体上还属于一项较新的事物、发展还远远不够充分,这种推动作用的发挥受到多种因素的影响,面临一些困难和问题。

  

   (一)政府购买服务进展不平衡,对国家治理现代化转型的全面推动作用受到制约

  

   推行政府购买服务受到经济社会发展阶段、服务市场化程度、政府财力状况、思想认识等多种主客观因素影响,实践当中,工作进展不平衡。从区域看,东部发达地区政府购买服务工作推进明显好于中西部地区,一些中西部省份近几年经济增长缺乏稳定和有力的支撑,财政收支矛盾突出,筹集用于政府购买服务的增量资金难度较大,制约了政府购买服务工作的开展;省域之内,省会等大城市政府购买服务工作推进通常明显好于中小城市,县城政府购买服务工作开展相对滞后。从服务领域看,养老、文化、城市管理服务、环境卫生等行业领域社会新增公共服务需求大、市场有较强的承接能力,政府购买服务工作推进较快;教育、医疗卫生等行业领域的公共服务传统上以政府直接举办事业单位提供为主,市场化的可能风险对公众而言更难以接受,推行政府购买服务的空间相对有限,进展也相应比较慢。

  

   (二)市场化承接主体发育不足,通过承接政府购买服务参与国家治理的能力不强


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本文责编:川先生
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