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党国英:土地规划管理机制:一个被严重忽视的改革领域

更新时间:2018-10-06 23:11:46
作者: 党国英 (进入专栏)  

  

   土地制度我们说了好多年了,这个改革其实是两个方面,一个是我们多年非常强调的微观的土地产权制度改革,另一个方面是国家的土地规划管理体制改革。但多年来后面改革我们确实研究的比较少,从十八大以后看,这方面的改革动作也比较少,刚才黄小虎院长,因为他原来是国土资源部规划院的院长,他提出在土地改革当中的政府行为问题,这就已经难能可贵了,因为他是管理部门,负责规划的领导,但全程来看这个方面确实做的不够。

   我对这个观点做一个论证。土地规划管理制度是什么?如果土地规划管理体制不动,产权改革是要打折扣的,不论所有权的名称叫什么,私有制、公有制,如果政府行为非常强大,可能你叫什么所有制的意义不是太大。英国大概80%多的土地是归国王所有,实际上英国人谁都想不起土地是国王的;美国尊重土地私有制,但专门研究美国土地规划的学者讲了一个情况,那里很多州不一样。得克萨斯州和旧金山,他们这两个地方因为政府介入的程度不一样,就导致了很不同的后果,但是都是私有制,几乎都是一个宪法。可见土地规划管理体制特别的重要,后面还要进一步论证这个问题。

   我把政府对土地规划干预做了一个总结,大体上有这么一些干预的方式。我们看传统资本主义已经注意到一些对邻居的伤害这样一些经济学的外部性问题,后来加入了环境的问题,就有一系列新的干预目的。进一步,有的国家通过对土地使用干预,要影响社会平等。把土地当成影响社会平等的一个参数,英国美国都有这个(因为时间问题不能举例子)。

   这个其实已经有了社会主义性质,什么叫社会主义,我的理解就是讲究公平、讲究平等。承认这样的干预,几乎成为一个价值准则了。还有四种干预形式实际就是一种国家主义,你看它对土地使用的干预导致利益输送,影响政治权利,甚至当成影响意识形态的一个工具,一般现代发达国家没有这样。有了后四种干预,其实前面干预目的往往达不到。如果有人以为能达到,后面的四种干预有,同时前面的六种干预也有,彼此相得益彰,可以统一起来,我的看法实际上它就是乌托邦主义。

   改革开放以来我们对土地规划管理体制有没有改革?当然有,但改革程度不大;有的改革其实就是一个说法,没有太大的可操作性。对于现在土地规划管理管理体制的特征,因为在座的各位都知道情况,我就不去把我的PPT一个一个来讲了。我概括一下,我们对土地使用管的多,而且权利比较集中,这是我们的特点,这就不具体说了。

   中国之所以选择这样一个土地管理体制,有的官方通常接受的理由。而且这个理由被我们吃瓜群众广泛接受。第一个理由就是,我们国家人多地少,这个理由我认为是比较荒诞,虽然很多人都认为讲的非常对。我们费了很大劲,查阅了很多资料,主要发达国家的人口密度,国土面积的人口密度比我们要高,这个数据在这里,就不再多做解释了。不少国家的国土人口密度比我们高的国家,人均的城市占地反倒比我们要高,中国人均城市占地155平米,城市概念包括城关镇和建制镇,如果不包括建制镇这个还要小。德国、法国、英国、日本人均的城市占比要比我们高。这是一个情况。

表1.部分国家国土人口密度

   说我们缺少土地,不能成立。我们的人口密度还比欧洲一些国家要低,不要老说我们人多地少。荷兰人口密度远比我们高,它的城市被人们称为“紧凑型城市”,但它的人均城市占地比我们高出2倍多。荷兰的城市居住用地居然以独栋房为主。所以能以我们所谓“人多地少”这个理由来支持土地规划管理体制的合理性吗?

   说我们人多地少,所以我们的土地价格应该高,这个也很荒诞,密度再高高不过日本,但是日本的土地数据不支持我们的判断。这个反映居住用地价格的图片是我在东京的新宿拍的,价格比北京显著低。

   还有另外一个忧虑是什么呢?政府不管的话就会土地滥用,就会糟蹋、就会浪费。好多学者动不动不经意之间就讲这个观点。那么我在这里给大家提供两个案例:

   一个是洛杉矶郊区,因为洛杉矶自己的扩张带来郊区卫星城的出现,规划控制很弱,最能反映在没有规划的情况下形成的居民区是不是很浪费土地,是不是密度很低。结果恰恰相反,卫星城比纽约的人口密度还要高。

   还有休斯顿,休斯顿是没有用途规划的。我这两天为参加这个会进一步把数据做了一个整理,我就很意外。因为美国的城市1平方公里大概不到1000人,休斯顿居然有4000人。你想一下,我们认为没有规划的地方一定是乱占,结果他比美国的平均数高了4倍。我们所谓把市场看成洪水猛兽,由此可以看根本站不住脚。我跟一些房地产老板就谈过,我说如果我们怎么样怎么样,放松管制会怎么样,你们会不会乱占耕地,会不会乱铺摊子。他们说我们怎么会那样,我们卖房子要考虑到买房子人的便捷性,我们要考虑到我们房子要卖出好价钱,我们怎么可能乱占土地,随便这一下那一下,不会的。

   所以有足够的例证表明,我们所担心的事情不会发生,你就以为没有规划别人就会乱占空地,其实人类对土地做规划的历史并不长,你看我们的古代城市是不是就乱占土地,不是这样的。这样做法的后果是什么呢,我认为后果要概括三个方面,效率低、抑制消费、居住贫困、社会紧张。

   先说效率。我国农业从业人员中估计一半是“地眫农民”。因为前面农业专家已经讲到这个问题,我们动不动说我们是38699部队种地,其实,按我们在粮食主产区调查,好多农民连工具都没有,根本就不下地。脱离了农业为什么不进城?因为不能举家进城。我认为最重要的原因是房价太高,房价太高是我们规划管理体制造成的。我们讲农业规模经营,其实今年和去年的形式不太好,有些规模大的农业投资者开始不要地了,原来定的流转合同要废掉,为什么呢?真正搞谷物生产,市场上的土地流转价格很高,高到和粮食生产的利润是一样的。我们看到的是两种地租率。给亲戚朋友流转土地的地租率是一个,给大户流转土地的地租率则是另外一个,就是土地管理体制造成的。原因也与土地规划管理体制有关系。

   反映效率的因素还有其它一些方面。这里我对经济密度做了考察,单位城市面积所产的GDP,这是我们中国的情况,红色是3.5和1.8,比欧美的两个口径计算的都低。我们的GDP比人家低,你老说你是规划,这个好那个好,这个成绩那个成绩,实际上比欧美差。

表2.部分国家经济密度比较

   再谈消费抑制问题。现在对“供给”与“需求”两方面的问题何者重要,政策研究者有不同看法。实际上总需求与总供给不能分开。供给效率低,带来收入低,会影响需求;反过来,需求受到抑制,市场不能扩张,供给也就难以扩大。我国总需求中的问题当中不是投资而是消费。那么我们的居民住独栋房的话,我的判断是他们的消费模式会很不一样,我们住楼房就是抑制消费。

   我把我国城市居民的居住形态用“居住贫困”来概括。为什么说叫居住贫困呢?因为我们和发达国家比,和发达国家比的话我们住的实在是太差了,东京的住房数据,还有荷兰,发达国家土地的人口密度比我们高的国家,老百姓住的舒服,住的宽敞,住的空间大,我说的贫困是相对贫困,而我们城市居民的居住贫困这个问题我们是熟视无睹,我们以为我们很幸福,当然你比50年前要幸福,但是2049年中国要成为什么什么国家,你最基本的生活内容就是居住,你和人家发达国家怎么比,你不是相对贫困吗?

   澳大利亚的一组房价数据对我们有启示。独栋房与单元楼房价格差距不大,我是想证明一个道理,就是在发达国家我们看到的情况,总体上,房价构成主要是建筑安装成本,土地价格相对较低,但我们中国在座的各位体会一下,我们支付买房子的价格主要是付的土地价格。

   还有社会紧张。居住的过密会对社会稳定发生消极影响,伦敦的骚乱就与居住形态有关系,我们政府党组织、党的机构要严重重视这个问题。

   最后,我谈谈深化土地利用规划管理体制改革的主要操作办法。

   土地利用规划管理体制改革的核心想法是:(1)划出几个较为简单的土地功能区,由不同层级政府分别管理;(2)通过建设主体的趋利动机,使其市场行为尽可能接近合理利用土地的社会利益最大化目标,政府通过促成建设主体合作、基础设施投资引导、税收影响、执法监督、窗口干预等措施,对建设主体的用地行为进行调节。(3)通过立法对土地利用主体的行为做出限制,实现常规政策对部分土地利用规划的替代;(4)在特定功能区,政府原则上不再对建设用地规模及地块选择做出规定,不设置用地指标,只做关于用地行为合法合规性的事前或事后审查。

  

   改革的具体思路是:

  

   (一)简化土地功能区设置

  

   土地功能区划分不宜过于细碎,不宜造成过多交错。可以考虑划分为以下几个类别。

   1. 农业保护区。划出约25亿亩的土地作为农业保护区,其中包括河流、道路、特色小城市、村庄、小型专业农户居住点以及他公共设施。对保护区内的用地行为作出特别严格的法律规范,除过重大基础设施、国家安全设施、环境保护设施用地外,保护区内其他非农业居民生活用地及非农业经营用地只减不增。农业保护区的土地所有权按现行法律设立。农业保护区的用地行为监督由中央政府或其派出机构负责。此举有利于稳定土地利用预期,减低土地流转租金。

   2. 城市拓展区。将大于现有城市建成区3-4倍的土地面积划为城市拓展区,不划定城市扩展边界。在城市拓展区,用地行为符合法律规范的投资主体,可以自行在区域内选择地块投资。城市拓展区由市(地)级人民政府代行土地所有权职能。在我国立法分权体制有了更大改革之后,若县级乃至县辖市级城市获得立法权,此项合法性审查权力可以相应下放到最低一级城市政府。城市拓展区范围里的农业区的土地管理由城市政府统辖。在城市拓展区建立投资主体建设行为与国家常规土地利用法规替代现行土地利用规划的机制。有了这种机制,相信城市拓展区的土地不会在一个时期里全部转变为建设用地,而只是形成市场化的建设地块的选择机制。城市拓展区将长期保有可用于农业、林业及其他非城市建设用地。

   3. 生态建设功能区。将目前仍有一定人口分布、生态环境复杂、需要通过投入恢复生态功能的地区,连片划为生态建设功能区。对区域内的土地利用行为作出特别的法律规范。生态建设功能区由省人民政府履行管理职责。

4. 生态保护功能区。将人口稀少、长远看不适合人类居住、也不适合做大规模建设的国土,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:野三坡中国经济论坛 公众号
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