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王缉思:特朗普的对外政策与中美关系

更新时间:2018-07-30 00:34:01
作者: 王缉思 (进入专栏)  

   内容提要:本文分析了特朗普政府对外政策的特点,探讨了特朗普上任之后中美关系呈现的变化和影响中美关系的主要因素,并对中美关系的未来进行了展望。“美国优先”是特朗普内政和外交战略的总原则。从目前看,特朗普政府的对外政策具有不确定性,但其战略意图又是明确的。特朗普政府的外交战略呈现务实的交易风格,让位并服务于美国内政,追求“低投入、高收益”,将减少对国际事务的投入,要求盟国更多分担国际义务,并可能采取军事冒险行动。在特朗普任内,中美关系将延续“新常态”,并出现新的变化。特朗普政府的对华政策具有具体化的特征,中美关系呈现出碎片化的发展趋势,朝核问题将是影响中美关系的重要因素。

   关 键 词:中美关系  美国外交  特朗普政府  朝核问题

  

   唐纳德·特朗普总统上任以来,对美国的内政和外交政策都进行了重大调整。在对华态度上,特朗普显得较为“强势”,曾公开批评中国的货币政策、南海政策和朝鲜政策,在知识产权、贸易逆差等方面指责中国,并将可能对华采用“301条款”等措施。①鉴于特朗普本人行事风格不羁善变,其外交和国家安全工作班子尚未配齐且仍处在调整过程之中,特朗普政府的对华政策可能摇摆不定,目前尚且无法对特朗普政府的对外政策进行全面的判断。

  

一 特朗普政府的对外政策


   上任之后,特朗普大张旗鼓地调整了美国的内外政策。在国内政策方面,特朗普把美国经济的困境归咎于建制派精英、前届政府,以及其他国家的不公平竞争。他呼吁要让制造业回归美国,振兴传统的能源等产业,创造更多的就业机会。他要求采取严厉的行动打击非法移民,推行新的医保改革以替代奥巴马医改,调整联邦预算,启动税收改革等策略,重振美国经济,“让美国再次强大起来”。在对外政策方面,特朗普宣布正式退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和关于气候变化的《巴黎协定》,决定重新启动《北美自由贸易协定》(NAFTA)的谈判等。这些行动都与特朗普竞选时和就任后强调的“美国优先”原则相一致,他的信条是“美国至上”,而非全球主义。特朗普在就职演说中宣称,他领导下的美国政府关于贸易、税收、移民、外交等方面的政策都将致力于使美国工人和美国家庭受益。

   特朗普政府的国内政策相对明朗,对外政策中不确定因素较多。前几届美国政府通常采用规范化的语言明确阐述对外战略,例如,克林顿政府坚持将“经济、安全、民主”作为外交战略的“三大支柱”;小布什政府在外交战略上主张反恐压倒一切;奥巴马政府坚持“不干蠢事”的外交原则,限制对外使用武力,主张全面改善与其他国家的关系。奥巴马曾希望改善美国与俄罗斯的关系,并且在任内改善了美国同古巴和伊朗的关系,在对华关系上也做出了许多努力。特朗普的外交政策却很不明确,目前为止,美国政府尚未发布任何全面论述外交战略或国家安全战略的官方文件。仅仅通过特朗普的行为和他在推特上的言论,很难看清他对美俄关系、中东问题、拉美地区及亚太地区的外交思想。特朗普本人对国际事务并不十分了解,却又不愿意听取他人的意见和建议,总是强调别人应当服从他的意愿和决定。目前有关特朗普任内美国的地缘战略重点、对全球治理的参与度以及将如何处理与俄罗斯的关系等问题还很难确定。

   特朗普政府对外战略的意图和特征是可以基本确定的。首先,特朗普的对外政策不但让位于国内事务,而且还要以满足美国国内利益为第一考虑。这与他当选前后美国政治的变化密切相关。特朗普的当选在一定程度上是民粹主义和反精英情绪的胜利,体现了美国政治的极化现象。这不仅包括美国两大政党的极化,还包括民众的分裂。在竞选中,特朗普获得的选民票与选举人票之间存在着巨大的差异。虽然,希拉里·克林顿获得的选民票比特朗普多了近290万张,但她并未得到选举人票的多数,因此只能落败。这种现象在美国的历史上是罕见的,导致许多民众对特朗普当选不满。面对美国社会的分裂和政党的极化,特朗普在上任后并没有努力弥合裂痕,医治创伤,反而加重了社会分裂,以致他的支持率持续下降。特朗普能否在四年任期内形成完整的内政外交思想都很难预测,他如果想获得连任,至少要在一段时间内更多关注美国国内事务。

   其次,特朗普强调成本效益核算,将尽可能减少美国在国际事务中的投入,减少国际事务给美国带来的负担。作为一位精明的商人,特朗普深谙交易之道,强调“低成本、高收益”。因此,他将尽可能减少美国在对外事务中的投入,例如,减少国务院的外交预算和国际援助。但是会增加国防预算,加强美国的国防力量。在特朗普任内,美国会努力让其他国家分担国际义务。例如,特朗普希望由中国帮助解决朝核问题,由北约作为欧洲安全和反恐的主要基石,要求北约盟国增加防务预算,威胁将减少对北约的支持。

   再次,特朗普政府注重双边合作,不主张多边主义。特朗普更擅长于一对一的交易模式,他认为多边主义可能会对美国构成限制,因而更倾向于双边合作。在就任之初,特朗普就签署行政令退出TPP,并试图与相关国家建立双边贸易协定。特朗普认为退出TPP对美国人民而言是一件好事,表示将“建立许多双边贸易协定”。②在退出TPP之后,特朗普积极同日本等国谈判双边贸易协定之事宜。此外,特朗普曾表示要终止NAFTA协议,后来又改口称不会终止,但决定重新同加拿大和墨西哥启动相关谈判。由此种种,皆可看出特朗普对双边合作的偏爱。

   此外,特朗普强调务实交易,低调处理价值观外交和人权问题。可以肯定的是,人权问题在特朗普外交战略中所占的比重将是近几十年来最低的。从特朗普本人的言行来看,很难确定他个人的价值观取向,甚至于他的宗教信仰。加之近年来美国国内的人权状况令人担忧,因此,特朗普不可能突出价值观外交。从更加广阔的背景来看,包括美国在内的西方国家近年来都出现了很多的问题。况且,一个没有得到大多数选民支持、上台后支持率持续下降的美国总统,如何体现美国的民主?同时,美国的族群关系、暴力犯罪、枪支管制等都存在问题。因此,很难想象在特朗普任内,美国能够有效地推行人权外交。

   最后,特朗普有可能进行海外军事冒险。2017年4月,就在习近平主席与特朗普在海湖庄园进行首次正式会晤期间,特朗普下令向叙利亚霍姆斯省的空军基地等目标发射了59枚“战斧”巡航导弹。此举震惊世界,不仅遭到俄罗斯和叙利亚的谴责,还在美国国内引起了激烈的争论。美国对叙利亚的军事打击似乎与“美国优先”的原则并不相符。据《华盛顿邮报》报道,特朗普对叙利亚发起军事打击的一个动因是,他被几张叙利亚小镇遭受毒气袭击和婴儿惨死的照片所触动。③换言之,特朗普对叙利亚的军事行动可能并非出于对外战略的深谋远虑,而是出于一时冲动,也可能是想显示他作为军队总司令“敢做敢当”的领导力,并争取美国国内民意的更多支持。总之,很难想象这次军事行动背后有战略上的深谋远虑。此外,特朗普在国家安全决策班子里重用军人,强调做事果断,出其不意,服从命令,这或许会为今后可能的军事冒险行动埋下伏笔。

  

二 特朗普任内中美关系的新变化

  

   近年来,中美关系进入了一个“新常态”,这个“新常态”的主要特征有三:

   第一,中美双方合作与竞争同时增强,两国国内因素对双边外交关系的影响越来越大。在经贸、人文交流、全球治理领域,中美两国的合作大于竞争和摩擦。在国际安全领域,特别是在亚太地区的安全问题方面,竞争更加突出。中美双方在经贸、人文交流、全球治理等领域的合作加深,同两国在亚太地区安全领域的战略竞争增强,形成了鲜明对照。

   第二,中美战略竞争加剧这一趋势所得到的媒体报道和公众关注,显著多于中美关系中积极、正面的消息。尽管,中美两国的政府高层保持着频繁、顺畅的沟通,交往气氛良好,但是,两国的民间舆论往往“不买账”,不断要求本国政府更加“强势”。这种国内政治背景和舆论环境,很大程度上抵消了中美合作的实际效益,也加大了达成某些战略谅解的难度。

   第三,中美两国在战略思维方面存在反差。中央情报局局长蓬佩奥在2017年7月下旬接受采访时称,恐怖主义和朝鲜是近期两大威胁,中国、俄罗斯和伊朗则是中期到远期的最大威胁,中国有能力成为美国最大的竞争对手。④尽管如此,从近年来美国国家安全文件、领导人讲话和外交活动、军事部署来看,朝核问题、中东局势、极端势力、恐怖行动、俄罗斯挑战等问题牵扯了美国对外事务的巨大精力。美国至少目前并没有把中国视为最大的安全威胁。但在许多中国人看来,美国是最大的战略威胁,没有之一。据此,很容易想象美国也已经把中国视为最大的战略威胁。中国崛起是美国在世界上的几大挑战之一,但是是机遇和挑战并存,挑战并不像美国面临的其他国际危机那样迫在眉睫。

   中美关系进入了一个合作与竞争同时增强、国内因素对两国外交影响更大的“新常态”,但谈不上进入了“摩擦从量变到质变的转折点”,或者一直会“螺旋式下滑”。中美关系的这种新常态正是特朗普政府对华政策的大背景所在。

   特朗普在竞选期间对中国的态度比较强硬,曾经指责中国窃取美国的就业机会、操纵人民币汇率和进行商业间谍活动等。2016年12月2日,特朗普与台湾地区领导人蔡英文通电话。随后,特朗普在推特上发文称蔡英文为“台湾总统”,引发中国外交部的强烈反对。在2016年12月11日接受福克斯新闻网的采访中,特朗普又对中国的货币政策、南海活动和朝鲜政策提出批评。他声称,美国既然未能就包括贸易在内的其他事情和中国达成协议,为何要被“一个中国”政策限制住。这些行为难免令人对特朗普任内的中美关系有所担忧。

   但是,在特朗普执政以后,中美关系出现了一些新的变化,其中有不少积极的变化。例如,特朗普上任不到半年的时间里,习近平主席已经于2017年4月在美国佛罗里达海湖庄园和7月在汉堡G20峰会期间同他进行了两次气氛友好的深入交流。两人也多次通过电话沟通对朝鲜半岛等问题的看法。在海湖庄园会晤中,习近平主席表示,“我们有一千条理由把中美关系搞好,没有一条理由把中美关系搞坏”,⑤特朗普对此也做了积极的表态。中美两国宣布要建立外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话等四个高级别对话机制。2017年6月,中美双方在华盛顿进行了首轮外交安全对话,取得了积极的成果。双方还就加强对话合作、维护南海和平和稳定、在战略安全领域加强沟通与合作等方面达成了共识。⑥2017年7月份举行的首轮全面经济对话或许不如预期中的顺利,但对话“最重要的成果是确认了中美经济合作的正确方向,也就是坚持把合作共赢作为发展双边经贸关系的基本原则,把对话磋商作为解决分歧的基本方法,把保持重大经济政策沟通作为对话合作的基本方式,这为未来中美合作奠定了坚实的基础。”⑦

   在特朗普任内,美国的对华战略具有碎片化、具体化的趋势,这将是中美关系面临的新考验。前几届美国政府总是努力同中国寻找两国关系的战略定位,例如中国提出“新型大国关系”,美国提出“负责任的利益攸关方”“战略再保证”等。特朗普政府的官员则明确表示本届政府不打算对双边关系做出新的定位或者框架,不过是就事论事,做笔交易(make a deal)而已。这是与过去不同的。

目前,美国尚未明确阐述对华政策,但特朗普政府并不是没有对华政策,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代美国评论》 , 2017 (1)
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