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沈岿:行政机关如何回应公众意见?——美国行政规则制定的经验

更新时间:2018-06-13 15:36:50
作者: 沈岿 (进入专栏)  

  

   在我国,2002年开始实施的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》,皆明确要求行政法规、规章的制定,需经“听取意见”的程序。2004年发布施行、作为依法行政重要推进器的《全面推进依法行政实施纲要》,也要求上述两个条例未予覆盖的行政规范性文件的制定过程,应将“听取意见”作为必经程序。听取意见的形式多样,包括听证会、论证会、座谈会以及向社会公布草案征求意见等。采取何种形式,基本属于规则制定者裁量范围,条例和纲要未予严格要求。至于向社会公开征求意见,由规则制定者在判断规则的重要性程度或是否存在重大分歧的基础上,决定是否采取。

   实务中,行政规则的制定越来越多地采取向社会公开征求意见的程序。2017年12月22日,国务院发布《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定》和《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》。根据这两个决定,行政法规草案、规章草案向社会公开征求意见的程序,从原先在一定范围内由规则制定者裁量实施的程序,转变为行政法规、规章制定的必经程序。此项变革意在“落实拓宽公众参与立法途径”。

   这种“公布草案 +征求意见”的程序,与美国联邦《行政程序法》所确立的非正式规则制定程序,在形式上极其相似。因为,该程序也要求美国联邦行政机关公告拟制定的新规则,并向公众提供发表评论和意见的机会,此即为我国行政法学者所熟知的“通告—评论”程序。在美国,如果国会没有通过单独立法就特定行政机关的规则制定程序增加新的要求,《行政程序法》确立的正式和非正式规则制定程序就是行政机关需要遵循的。正式的规则制定程序因为与法院审理案件类似,较为繁琐、拖沓和消耗成本,故行政机关更多青睐非正式的“通告—评论”程序。

   在美国,“一个有趣而又极为重要的问题是,行政机关如何处理其从公众那里获得的评论。”在被大量运用的非正式行政规则制定程序中,尤其是有可能存在数以万计的公众评论的情况下,美国行政机关是否回应公众评论呢?如果行政机关并不需要就自己是否采纳公众评论或采纳哪些公众评论作出说明,那么,公众评论对行政机关的规则制定权又有什么约束作用呢?如果行政机关需要作出说明,行政机关是如何回应公众评论的,在其制定规则的过程中,究竟是以什么形式体现的?

   一、行政机关是否回应

   美国联邦行政机关是否应该回应行政规则制定“通告—评论”程序中收集到的公众评论呢?在这一点上,《行政程序法》并没有给予非常确定无疑的答案。该法仅仅是要求行政机关在考虑公众提出的相关事宜之后,在其最终制定的规则之中对规则的依据和目的予以“简明综述”。其并没有直接要求行政机关应当回应公众评论,对听取和采纳公众评论的情况予以说明,也没有间接要求行政机关在“简明综述”中应当提及对公众评论的考虑。

   在对基本缄默的立法进行明确无争议的解释方面,《行政程序法》的制定史也不能提供帮助。20世纪中期以前,美国规制机关经常追随法院式司法程序,在涉及特定受规制方的个案中作出决定,以此来确立规制政策。规制机关通过裁决涉及个别企业的案件,事实上确立了新的“规则”,但是,他们的方式是创造先例,以引导在类似行业领域的其他企业。而1946年《行政程序法》特别授权行政机关在个案裁决情形之外发布普遍规则,不必遵循正式的司法程序。这就意味着规制机关在制定普遍政策之前,无需再去寻找一个合适的个案,规制机关可以应用更为简单的程序来创造新的规则。

   《行政程序法》之所以如此规定,是因为司法部长行政程序委员会反对在所有的规则制定中应用审判式的听证程序。其理由是:“在规则制定中事先发出通知,而后举行听证,会不可避免地造成经费开支和一定程度的迟延,而这对于影响较小且不具争议性的规制政策而言,并不总是必要适当的。”国会负责《行政程序法》的参议院委员会对此表示同意,并在它的报告中援引了司法部长行政程序委员会的意见:“规制制定过程中的公众参与基本上是为了让行政机关知晓更多信息,以及保护私人利益的安全。通过口头或书面的沟通和协商、特别召集的会议、咨询委员会或者听证,都可以实现之。”参议院委员会承认,“有些人抱怨这一规定没有提供充分适当的程序,特别是在关于事实认定和结论方面”,但它解释到,要求行政机关“考虑公众提出的相关事宜”以及发布“关于规则依据和目的的简明综述”,可以实现一个更为复杂精细体制的目标。

   由此,可以确定的是,“考虑公众提出的相关事宜”、“给出简明综述”的目的有两个:一是使行政机关得到充分信息;二是使私人利益得到保护。但是,这个立法目的并不必然得出一种解释:行政机关必须对公众的评论予以回应。行政机关在“简明综述”中回应公众评论,当然可以最好地展示行政机关是否考虑以及如何考虑公众提出的相关事宜,可以最好地表明行政机关已经充分掌握各方提出的信息和意见,可以最好地表明私人利益至少在被认真对待意义上得到了保护。然而,如果行政机关在“简明综述”中,不直接指出公众评论有哪些或者主要有哪些意见,不直接表明行政机关是否同意并采纳这些意见,而只是简单说明其收到多少数量的评论意见、这些评论意见涉及哪些利益的保护和平衡、行政机关对此予以了充分考虑,也可以满足《行政程序法》关于说明规则制定的“依据和目的”的要求,也可以最低限度地达到上述立法目的。更何况,制定规则的行政机关在理论上是对国会或总统负责,而不是要对提供意见的公众负责,由此观之,行政机关也并非必须回应公众评论。

   在立法未予明确的情况下,行政机关又是如何作为的呢?《行政程序法》迄今已有70余年的历史,笔者无意也很难追溯美国联邦行政机关在这一时间长河中是如何做的,或者曾经经历过什么变化(如果有的话)。由于美国联邦行政机关制定的规则都必须发布于“联邦登记”(Federal Register)官方网站,故笔者随机抽取了2017年12月 8日在“联邦登记”上正式发布的规则28个,以及提前公示但尚未正式发布的规则12个,共40个。就这些规则对公众评论的回应情况的观察结果如表1所示。

   可见,在40件规则之中,有15件是适用“通告—评论”程序的,而多达25件是不适用该程序的。这25件规则都说明了其为什么不适用的事实和法律依据。不适用该程序,自然也就不存在行政机关是否回应评论的问题,可以不予考虑。

   在适用“通告—评论”程序的15件规则中,有 8件是对行政机关收到的评论给予明确的、有针对性的回应的。至于没有回应的7件,有 5件是环境保护署发布的,其规则在通告—评论期内没有收到任何评论;有1件是商务部国家海洋和大气管理局发布的,也属于没有收到任何评论的情形;有1件是国土安全部海岸警卫队发布的,该规则发布时注明其本身是“临时暂行规则;征求评论意见”。换言之,这些没有回应的情形大多属于“没有评论,无需回应”,个别是虽然已经终局发布,但属于临时暂行规则,发布后征求意见。

   由此,可以得出的结论是:就本文选取研究的对象范围而言,在行政机关应当适用通告—评论程序制定规则的情形中,行政机关都在最后规则中对其收到的评论意见予以回应。进一步地,尽管《行政程序法》规定行政机关对规则依据和目的“给出简明综述”,没有清晰要求行政机关必须回应其收到的评论意见,但是,实践中,行政机关基本都是给予回应的。这与美国政治学教授玛丽莎·马蒂诺·高登(Marissa Martino Golden)对三个联邦行政机关——环境保护署、国家公路交通安全管理局、住房与城市发展部——11件规则的观察是一致的:“就本项研究所考察的每一件规则而言,行政机关都详细论述了其对所收到的全部评论的回应。……尽管行政机关并不总是最终修改其拟议的规则,但它的确细致讨论了其收到的评论意见。”

   二、行政机关如何回应

   那么,行政机关究竟是如何回应的呢?是否一一回应呢?如果是,若遭遇成千上万的评论意见,行政机关岂不是会焦头烂额?在本文考察的对象中,8件对评论回应的规则,回应的样态各有不同,没有统一的定规。

   第一,关于评论的数量信息。

   8件规则中,有2件明白提及收到的评论意见数量。内政部土地管理局发布的索引号(Citation)为2017-26389的规则指出,其公布拟议的规则后,收到超过158,000个评论,包括大约750个没有重复的独特评论。退伍军人事务部发布的索引号为2017-26532的规则指出,其拟议的规则收到11个评论。在交通部联邦航空管理局发布的索引号为2017—26260、2017—26363、2017—26364、2017—26572的4件规则中,虽然没有指明其收到多少评论,但其基本是对评论者——如美国航空公司、美国联合航空公司、美国达美航空公司、美国精神航空公司、美国联邦快递、美国联合包裹服务公司——的一一回应,故其收到的评论也是屈指可数的。再剩下的2件给出回应的规则,都没有提及评论数量。确实,“在一些情形中,行政机关公布精确的公众评论数目;而在另一些情形中,行政机关只提供大约数字,或者根本不提供评论数量的信息。”

   第二,关于评论者的身份信息。

   在行政机关回应的8件规则中,交通部联邦航空管理局的4件规则都道出了所有评论者的身份信息;环境保护署索引号为2017-26301的规则,并没有一一指明评论者身份,但其并不避讳,至少给出了一个评论者的身份信息,即“环境完整项目组织”(Environmental Integrity Project),并在脚注中说明该组织是代表其本身、希拉俱乐部和生物多样性中心提交评论的;其余3件规则都没有关于评论者的身份信息。可见,评论者的身份信息完全可以由行政机关掌握是否予以公开。

   第三,关于评论的内容。

   所有 8件规则都对需要回应的评论意见进行了描述。即便是内政部土地管理局的2017-26389规则,在制定过程中收到超过158,000个评论意见,其也将全部评论意见所指争议问题分为10大类(行业影响、资源利用费、法律依据、天然气减量、规则净收益、全国范围的影响包括能源安全、气候变化、空气质量和公众健康、规则制定程序、技术问题)。值得一提的是,该规则指出,其只能对公众评论中出现次数较多的意见进行概要的讨论,对公众评论更加全面的描述以及更为详细的回应,则体现在一份支持文件中,该文件在“联邦登记”上对公众开放阅读。

   第四,关于回应的格式和内容。

   各行政机关没有统一的回应格式。常见的是在规则说明中设专门部分,如环境保护署2017—26301规则有标题为“公众评论和环保署回应”的部分,内政部土地管理局2017—26389规则有标题为“评论和回应”的部分,交通部联邦航空管理局的上述4件规则中都有标题为“评论”的部分(针对评论的具体回应在该部分中)。退伍军人事务部2017—26523规则的说明中,则是将评论分为13项,每项都有小标题,在此之下描述评论并予以回应。联邦通讯委员会2017—24982规则是将评论和回应完全融入一个标题为“概要说明”的部分之中,该部分的内容并不只限于评论和回应。

   尽管格式各异,但行政机关的回应也有相同相似之处,至少包括:(1)非常鲜明地表明其对评论意见的态度,体现在“同意”、“部分同意”、“不同意”、“反对”等词汇的运用中;(2)说明行政机关相应态度的理由和依据;(3)说明在同意评论意见的基础上对拟议规则进行的相应修改,以及在最终规则中的体现。

   第五,也许是最纠结的,关于行政机关是否审阅所有评论意见。

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本文责编:frank
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