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折晓叶:土地产权的动态建构机制——一个“追索权”分析视角

更新时间:2018-05-26 18:59:11
作者: 折晓叶  

   摘要:土地征收后的补偿等产权议题一般发生在名义产权界定之后,本文从产权的社会视角出发,建立了一个“追索权”分析框架,通过质性的案例研究方法,对于其中的事后确认权、权利转换权、收益分配权、增量索取权等一束权利加以综合分析,以此强调追索权对于土地产权建构的重要意义,并为产权研究提供一个不同的分析角度。这一思路的基本观点是:追索权是由追索一方和被追索一方共同建构出来的,前者的索取和后者的让渡赋予了它独特的内涵。它经由多个主体之间的双边或多边关系界定,即成为法理的和情理的日常生活逻辑界定的权利,往往需要在事后的追索过程中被不断厘清和建构。它特别强调权利的合法性制度基础和社会关系结构基础,由此引发的产权事后变动恰恰是产权动态建构过程的合理体现。

   关键词:土地征收补偿;追索权;产权建构

  

一、一“征”一“补”何以成为研究问题

  

   土地产权制度改革是我们这个时代制度变迁的最为典型的特征之一。因为有多个主体参与其中,土地产权界定的复杂性不言而喻。特别是近些年来,农村土地制度改革正以前所未有的力度和速度推进,伴随而来的土地产权纠纷和冲突也以激烈的方式凸显出来。甚至有研究者认为,土地产权冲突已经取代税费冲突,上升为中国社会的主要纠纷类型和不稳定根源(“农村集体土地确权与土地制度改革”课题组,2014;郭亮,2013;王小乔、陈中小路,2013),并且引发出普遍的、目标明确的、规模可观的追索行动。

   土地产权问题引起多个学科的高度关注,相关研究工作也有了很大的进展。从文献中涌现出的大量实证研究成果来看,学者们对于明晰土地产权——“确权”,不但给予了理论阐述,而且在一些地区进行了实验性操作(北京大学国家发展研究综合课题组,2010),对于土地产权演变的历史脉络及逻辑、现实制度模式及其变化机制、土地产权与政治、土地产权与社会关系等,也都从不同的学科角度进行了有价值的研究工作(张佩国,2002;郭亮,2013;刘金海,2006;刘志国,2007)。

   然而,这些丰富细致的实证研究呈现出不同的观察角度,研究层级有高有低,涉及的区域差异巨大,结论方面甚至有相互矛盾的现象。而引发争议最为集中的,莫过于农民土地权益大小问题(贺雪峰,2013)。其中土地权属发生变动特别是强力征地发生后,如何公平补偿和补助(包括合理安置),又如何将之落实到位,成为诸多问题中的关键。

   征地(征收和征用)与补偿和补助,原本就不是一个市场交易问题。征收带有强制性,理论上是国家从公益事业发展需求出发而采取的单方强制行为,但是,对于“公共利益需求”,却因土地征收制度规则不完善、相关法律规定得不够明确具体,造成行政机关自由裁量空间增大,某些地方可借“公共利益需要”之名实行强征却不落实补偿,因此一“征”一“补”常常成为难题,并且引发出规模可观的追索行动。

   追索,顾名思义是产权界定的事后环节,实践中是产权界定过程中由于事前模糊、事中无参与、事后又被重新确认的过程。它在发生和落实时,往往会转化成某种机会博弈和权益平衡过程,甚至转化成某种社会情绪以及某种复杂的社会政治过程。问题在于,在这一社会政治过程中,地方政府权力直接参与其中的集体产权界定,为什么反而可能导致产权残缺;受到国家保护的所有权及其征收补偿,为什么可能导致产权无效的结果?进一步的问题是,另一方即村集体和村民在维权追索中,为什么不断调整目标,将原本简单直接的补偿目标模糊化甚至搁置和拖延起来?

   社会科学目前对追索行动的研究尚缺乏理论范式和分析工具。研究中特别需要注意的是,实践中的追索行动一旦发生,新的权力就会在社会政治互动中产生,而与之伴随的权利也就会在行动过程中被重新建构,行动者不但建构出追索的自身权利,而且可以以此为动力机制,重新建构土地产权。这样看来,“追索权”实为产权研究中一个不可回避的重要问题。但由于这一议题发生在名义产权界定之后,而界定之后产权的不稳定性并不在产权经济学研究的主要视野之内。虽然这类追索行动触及法理,却往往不是法律可以完全处理的问题,也不是法学研究的重点。我们在探究中发现,在目标和行动方面,追索权并不像一般的“上访维权”那样简单。在土地非私有化条件下,土地所有权究竟是谁的,从政府和农民的双向角度看其实是一个可以长期搁置的、模糊的、不那么重要的问题。因为在所有权的主体层次众多且复杂的情形下,所有权概念往往显得不那么重要,甚至可以隐匿或搁置;而所有权的动态使用过程中实际发生的权利关系才是最为重要的。使用一方看重或追求的,可能是既定的土地产权及其财产权利是否稳定、收益是否持续、稀缺资源是否得到利用、土地产权在实际中怎样运作,或者是发生变动时交易是否公平、结果是否能够落实、土地产权能否具有潜在的开发权利等等这样一些并不单纯是经济和法律方面的问题。而这正是土地纠纷中农民伸张权益的核心问题,也是发生土地产权追索行动的现实目标。这正是本研究试图在“抗争”、“维权”视角之外选择追索权和产权视角的主要原因。

   我们在探究中还发现,当前对土地产权的研究还主要聚焦在即时即地的确权过程,产权如何明晰是其研究的主要目标,对现实场景的把握也就当然是其关注点所在。而确权之后产权的建构过程是否还在延续,这种延续又意味着什么,并没有得到足够的重视。可观察的事实告诉我们,土地确权往往难以一蹴而就,产权的事后动态建构对于产权建设也具有重要的意义和作用。这也是本研究采用事后追索权及其实施作为关注点的重要原因。

   我们可以借助一个发生在长三角地区城市化过程中的征收补偿个案研究来具体阐述和理解上述追索权和产权问题。本文的案例发生在我国东部一个经济发达的县级市,笔者曾对其进行过长达数十年的追踪观察,基本上看到了事件从发生到解决的相对完整的过程。在这一时段的城市化进程中,随着城市化的急速推进,当地与周边的市政开发几近采用强制的方式征收了村集体和村民的土地,但在过往一个较长时期内,土地征收补偿“欠账”成为一个普遍存在的问题。

   征收和补偿补助原本是同一问题的两个侧面,后者在追索视角下显得更为重要。本文案例表明,面对国家和地方政府的征收时,大多数情况下农民并不反对征收,而是要求合理公平的征收补偿补助。这正是农民锲而不舍地追索征收补偿的法理和情理基础。本文案例中的村组织和村民正是在这两种“理”的支持下,经过十余年的追索,索取到了土地产权及其延伸出的其他权利。

   本文的案例在城市化急速推进的农村地区具有一定的典型性,体现了同类别的追索现象所共有的性质,具备了征收补偿事件的基本特征,具有可观察性。本文在此基础上探索“追索权”分析视角及其实践意义。需要指出的是,个案的定性研究方法是开放探讨性的,目的不是证伪而是提问和解释。所得到的结论可以用作假设,也可以作为在其他地方进行调查时的比较材料(费孝通,2001:26),其理论价值的进一步提升还有待多个案例的比较研究。

  

二、土地产权建构中的追索逻辑:一个分析视角


   本文所指的“追索权”,是指针对法定或约定拥有、但没有被执行的权利进行追索的一束权利。这些权利虽然可以看作是初始合约所派生出来的权利,但并不自然包括在产权的一束权利之中。在传统经济学的产权理论中,产权概念包括所有权、使用权、收益权、处置权等一束权利,在产权明晰的情况下,追索权并不是其核心问题,因为产权如何到位是法律问题。法律上的追索权,一般指明确的权利没有被执行的情况下法定拥有者对其明确产权的追索权利,也是以产权明晰为前提条件的。但在乡村土地纠纷中,不但常常见到产权不甚明晰,即便是由法官判定的被明晰了的判决也往往难以得到执行。追索权问题就发生在事后,是产权界定的事后环节。虽然其所谓“交易”已经发生,但由于事前和事中界定具有“不完全性”,不但留有被反复界定的空间,也留有事后追索的机会。同时,行政权力主导下的界定不同于市场界定,更易形成强弱不同的谈判地位,为弱势一方事后追索埋下伏笔。随着宏观形势和政策的变化,原有的界定也具有弹性,存在被修订和补充的可能。

   因此,追索是对于界定过程中不平等结果的推翻和追索、对模糊产权的再次确认以及对公平权力的追讨。所以追索权涉及的不仅是财产权问题,还是公平参与权问题。追索过程的背后,不仅有一个权力逻辑和经济逻辑,还有一个社会公平公正的逻辑。

   诚如采用社会视角的研究者所指出的,产权界定是一个复杂的社会政治过程,存在一整套的社会建构逻辑(曹正汉,2008)。对于类似产权这样的复杂事物,可以采取不同的研究策略(刘世定,1996;渠敬东,2013)。其中,对于产权概念进行社会学解读,提供不同于经济学的分析角度,是社会研究者的主要贡献。本文谈及的追索权凸显了产权的“偏离状态”,如产权残缺、产权隐匿、产权转换等,其中隐含的诸多社会性因素对产权建设产生了重要影响。

   社会视角的研究者对于产权研究的另一个贡献是不仅探究了产权界定过程中即时即地的状态,而且拉长了这一过程,对于界定发生的前期的社会文化过程和界定之后的变化过程进行了初步观察研究。一些针对界定前期社会文化过程的研究指出,非正式私有化有赖于已经形成并正在发挥作用的社会关系(Nee,1995)。家庭团结和信任将有助于产权中那些非正式规则的实施(彭玉生,2002)。家庭网对于集体产权具有渗透的意义,集体制企业私有化的有效途径是通过家庭网对股份制进行有效利用取得的(Lin & Chen,1999)。着眼于组织及其环境之关联的学者提出了“关系产权”概念,强调“产权是一束关系”这一中心命题,用以突出产权界定前组织关系、制度环境和群体关系的重要性(周雪光,2005)。还有学者把国家及国家的治理结构引入分析框架,强调产权界定过程是发生在市(县)层面的地方分权之下,只有具备此种前提条件,那些民众所认同的公平原则及民众的声音才有可能显著地影响产权的社会建构结果(曹正汉、冯国强,2016)。另一些着眼于产权界定之后动态变化过程的研究者指出,产权受政治过程、文化观念等因素的影响,这些因素的不确定性使产权处于反复界定的状态。土地使用权的界定并不是建立在稳定的法律制度之上,而是常常随着政治权力和利益集团的参与不断变化,产权归属表现出极大的弹性(张静,2003)。地权可能通过政治权力的强迫或者社会观念的改变而改变(张小军,2004)。有学者提出“关系合同”概念,认为合同部分依靠法律体系,部分嵌入于人格化的关系体系之中。后者发生在正式合同缔结之后,由那些经营代理人在相对独立地从事经营活动的过程中与其经营伙伴缔结而成,并使合同嵌入于他们的关系之中(刘世定,1999)。还有研究者指出,“社会性合约”的存在使得法定集体产权存在事前、事中和事后被反复界定的可能(折晓叶、陈婴婴,2005)。

   不过这些研究尚未对事后产权的具体建构过程进行细致的描述、分析和解释。本文对追索权的研究正是上述研究视角的补充,强调追索权及其实施对于界定后的产权具有再建构的意义。

   在建立追索权分析框架前,我们先来回顾经济学的新产权理论和国家理论在新制度经济学的产权理论框架中的几个突破,有助于理解土地产权的实践形态是如何在追索机制的作用下发生的。

其一,现代产权理论强调主体在行使所有权过程中,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学研究》2018年第3期
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