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刘守英 熊雪锋:二元土地制度与双轨城市化

更新时间:2018-04-14 13:33:03
作者: 刘守英 (进入专栏)   熊雪锋  

   改革开放40年来,伴随高速经济增长,中国的城市化水平不断提高,尤其是在1990 年代中期以后步入快车道,以常住人口计算的城市化率从1990 年的26.41%提高到2016年的57.35%,短短30年间中国有2.6亿人口从农村进入城市工作和生活。与此同时,大量农地转换为市地,1990年到2016年间,中国的城市建成区面积增加41475.47km2,年均扩增5.70%。相较于其他发展中经济体城市化进程中出现的贫民窟等城市治理问题(迈克·戴维斯,2009),中国的城市化呈现出鲜明的双轨特征。在二元土地制度下,城市政府依靠强制性低价征收权和土地一级市场独家垄断权,利用土地招拍挂出让和土地抵押融资,为城市建设提供主要资金来源,基础设施建设迅猛增长,城市面貌日新月异。但是,受制于城乡二元体制,城市政府只向拥有户籍的城市原住民提供公共服务。两亿多入城的农民大多数只能在城市扩展中形成的城中村、城边村及城郊村落脚(道格·桑德斯,2014)。这些区域的农村集体组织和农民利用政府征收后剩余的集体建设用地和宅基地盖房出租,为外地人提供栖息之地,所在地的集体组织也提供了这些区域主要的公共服务。我们称之为“双轨城市化”。第一轨的城市化解决了城市化进程中的资本来源和公共品提供,但也导致城市蔓延、效率低下、结构失衡、政府财政和银行金融风险。第二轨的城市化为进城农民落脚城市提供了有组织的生活空间,但也造成法外之地蔓延、基本公共服务提供能力不足、外地人与本地人的权利不平等、以及治安事件集中发生等城市治理问题。通过消除城乡二元土地制度实现双轨城市化的融合,是中国下一程城市化要解决的关键问题。研究分析了政府主导城市化和农民自发城市化的特征和问题,提出了改革土地制度实现城市化并轨的政策建议。

  

政府主导的城市化

  

   中国双轨城市化的第一轨由政府主导。城市政府通过城市规划变更、行政管辖权调整、土地制度安排所赋予的排他性权力,不断扩大城市版图和发展空间,快速实现城市规模扩张、城市基础设施建设、城市形态改变和城市治理能力提升。

   无论是发达国家还是发展中国家,城市化进程的共同特征是,人口从乡村向城市迁移,土地从农地转换为非农用途。在土地用途转换中,除了公益性用途实行基于市场价格的强制性征收外,城市用地主要通过土地市场获得,城市政府主要依靠不动产税收和土地价值捕获分享土地增值,并以此资金进行城市基础设施投资和城市治理(史蒂文·C.布拉萨,康宇雄,2007)。

   中国独特的土地制度是实现政府主导城市化的关键制度安排。与其他经济体相比,中国的土地制度安排具有以下特征:一是农村土地和城市土地分别实行集体所有和国家所有,城市国有土地所有权属于国务院,实际由市县政府行使;二是农村土地转为非农用地一律实行征收。政府对土地被征收的农民按原用途进行土地和安置补偿,两项之和不超过前3年农业产值的30倍;三是非农经济活动所需的建设用地由政府供给,从事非农建设只能使用国有土地。政府拥有土地一级市场的排他性权力,中央政府为了保护耕地和国家粮食安全,实行土地规划、用途管制和指标管理,建设用地的出让方式和用途由地方政府决定;四是地方政府成为土地增值收入的主要捕获者(land value capture)(史蒂文·C.布拉萨,康宇雄,2007)。建设用地从不得转让到允许合法转让,从无偿使用到有偿使用、从协议出让到实行经营性用地、甚至工业用地的招拍挂出让,土地资本化的深化使地方政府从土地出让中捕获的价值增值不断攀升;五是地方政府利用土地进行抵押融资,土地的金融化为城市建设和基础设施投资提供主要的资金来源。尤其是为了应对2008年全球金融危机,允许地方政府利用储备土地、平台公司、土地抵押进行以地融资。在以上这套系统性土地制度安排下,地方政府通过征地、卖地的排他性垄断权,获得从农地转为市地的增值收入,通过土地使用制度和单边垄断的市场化改革,推进土地资本化,不仅为政府主导的城市化提供巨额资金来源,而且也通过土地资本化提升了城市政府的治理能力。

   1.1政府主导城市化的特征

   伴随城市化进程加快,城市政府所有和经营的土地规模扩增,获得的土地资本化收益和城市建设资金增加,城市发展和个人利益的双重激励诱使地方政府利用规划变更、行政区划调整、土地国有化,快速推进以地城市化进程。

   第一,不同等级城市的土地同步扩张。地方政府通过规划修编和行政区划调整,使城市区域迅速外扩,我们称之为“城市圈外移的城市化”。2001-2015年,全国城市建成区面积共增加了2807.68km2,年均净增5.68%。其中,直辖市面积增加2036km2,增长了6.05%;省会城市面积增加6327km2,增长了6.8%;地级市增加了15403km2,增长了6.19%(图1)。

   在全国不同等级城市同步扩张的同时,主要城市的扩张更为显著。2001-2015年间,中国排名前10位城市的建成区面积从2958km2扩增到10670km2,年均增长8.93%(图2)。

  

   第二,征收方式是政府扩张城市获得土地的主要来源。伴随城市化进程,城市版图不断向农村延伸,农民集体土地被政府征用为国有。2005-2010年,中国新增居民点工矿建设用地共21627km2,同期居民点工矿建设以征地方式获得14551km2,征地占居民工矿用地面积的比重为67.3%(表1)。全国城市的扩张也呈现出对土地征收的高度依赖(图3)。

  

   第三,土地出让收入和土地抵押融资成为城市基础设施建设资金的主要来源。1993年至2016年,地方政府共获取土地出让收入315871.05亿元,土地出让收入占地方政府收入的比重从1993年的9.7%提高到2016年的23.48%。尤其从2003年起实行经营性用地招拍挂以后,土地出让收入增长出现“井喷”。1993年到2002年,土地出让收入仅收取12546.73亿元,到了2003年到2016年,地方政府共收取土地出让收入308745.63亿元,土地出让收入增长近6倍(表2)。城市政府依靠土地出让作为财政收入和建设资金来源的特征明显。对全国84个重点城市的统计表明,2003年到2014年,土地出让成交款从3432.45亿元增加到20057.39亿元,增加4.84倍,土地出让成交款占城市政府财政收入的比重高达66.56%(表3)。

  

  

   城市化带来基础设施投资的需求上升,因而引致巨额的资金需求。中国城市基础设施投资中来自于中央财政拨款的比重从1980年代初的26%降至2008年的1.1%,地方政府已成为城市基础设施投入的主体。1994年分税制后,地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局已经形成。2000年以来,地方政府依靠土地出让收入和通过土地储备中心和各类融资平台,以土地抵押担保获取大量银行贷款,提供土地开发和基础设施建设的资金来源。从城市基础设施建设资金的三个主要来源(财政、贷款和自筹)来看,2008年的城市基础设施建设资金中,政府投入占32.2%、银行贷款占29.6%、企业自筹占28.7%,这三块资金都高度依赖于土地。2008年以后,中央政府为了应对国际金融危机,增加货币投放和放宽土地供应,政府投融资平台迅速增长到2009年的8221家。城市建设资金从依赖土地出让收入转向土地抵押融资。银行贷款多以土地使用权或收益权作质押、由未来土地收益还款。2008年以来,土地出让收入占城市建设支出的比重从29.58%下降到10.49%,同时土地抵押面积和贷款金额迅速增长,土地抵押面积在2008-2015年期间增加543.7万亩(约3691.52km2),土地抵押金额从2008年的18107亿元增加到2015年的113300亿元,增加了95193亿元(表4),土地抵押成为城市建设的主要资金来源。

   1.2城市主导城市化的问题

   政府主导的城市化,保证了城市化的快速推进,土地资本化提供了城市建设所需的资金。但是,也产生了大量问题。主要表现为:

   第一、“要地不纳人”。1995-2016年,中国城市的建成区面积扩张速度达到年均5.32%,城市常住人口的年均增长率仅3.65%。在中国排名前十位的城市中,除深圳以外,其它城市建成区面积的扩展速度都要大大快于城市人口的增长。

一旦将中国常住人口与户籍人口的统计差异考虑进去,中国土地城市化快于人口城市化的特征更加显著。2016年,中国常住人口城市化率达到57.4%,户籍人口城市化率仅41.2%,二者相差16.2个百分点(图5)。城市的发展吸引了大量外来人口(主要是农民工)到城市就业和生活,但是他们无法在社会保障、就业、医疗和教育等领域与具有城市户籍的本地人口享有同等的权利。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《城市规划学刊》2018年第1期
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