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李赞:论国际组织豁免与主权豁免的关系

更新时间:2018-03-04 01:07:18
作者: 李赞  

   【摘要】 国际法上的豁免制度有三种,即国家豁免、外交豁免和国际组织豁免。可以将国家豁免和外交豁免视为主权豁免的两种不同形式。在一些司法实践和学者论述中,经常将国际组织豁免与主权豁免混为一谈。将外交豁免适用于国际组织的职员,或者将国家豁免的概念移用于国际组织,都会产生一系列的问题。国际组织豁免与主权豁免的差异主要表现在发展历史与成熟程度、理论依据、豁免的性质和目的等诸多方面。国际组织的实践和有关司法判例也越来越多地支持国际组织豁免与主权豁免相区分的观点。正确认识国际组织豁免与主权豁免的关系,有助于国际组织豁免制度的完善和相关法律编纂工作的重新开展。

   【关键词】 国际组织豁免;主权豁免;联系;区别

  

   目前,国际法上的豁免制度主要有三种,即国家豁免、外交豁免和国际组织豁免。国家豁免和外交豁免又可以归入主权豁免一类。{1}从历史渊源来看,这三种豁免制度之间存在密切的关系。几个世纪以来形成的国际习惯法也表明,国际法上各种特权与豁免制度之间具有互动关系。外国君主个人享有管辖豁免,随之产生国家豁免和给予外交使节以特权与豁免的作法,进而产生国际组织的特权与豁免。{2}

   由于人们对上述豁免制度的联系与区别认识不足,容易导致混淆使用。很多国内法院在裁决有关涉及国际组织豁免的纠纷时,常常将国家豁免的理论类比适用于国际组织豁免,从而作出错误的法律推理。另外,在国内的国际法和国际组织法教学中,教师和学生一般均对上述豁免制度的联系与区别不甚了了,甚至存在错误认识。鉴于此,本文将对国际组织豁免与国家豁免和外交豁免作详尽的比较,期待有助于帮助人们更好地理解国际组织豁免。

  

一、国际组织豁免与主权豁免的联系

  

   国际组织豁免是在一般外交特权与豁免的基础上发展起来的。早期的一些国际组织大都直接适用外交特权与豁免的法律制度。{3}直到今天,依然有不少国际组织,包括一些国际司法机构,直接适用外交特权与豁免制度。{4}还有一些国际组织,甚至在基本文件或者总部协定中规定其享有国家豁免或外交豁免。{5}《联合国特权与豁免公约》第18节(f)项和第19节与《联合国专门机构特权与豁免公约》第19节(e)项和第21节规定,联合国及其专门机构的高级职员,如秘书长、副秘书长、各专门机构的行政首长及其家属等享有外交特权与豁免。{6}某些国内立法也将国际组织享有外交豁免或国家豁免的内容加以确认。{7}由此导致在司法实践中,经常出现法院将国际组织豁免与国家豁免或外交豁免混为一谈的情况。{8}此种情况的出现,一方面说明国际组织豁免与国际法上的其他豁免制度具有十分密切的关系,另一方面也说明,它们之间的关系与彼此间的界限可能十分模糊,很容易导致使用上的混淆甚至混乱。这无疑不利于国际组织豁免制度的建立与发展。

   在上述国际组织、国家和司法机构的实践中,经常将国际组织豁免与国际法上的其他豁免混淆看待的现象,既是认识模糊所导致的结果,也不能不说是出现这种混乱情况的原因。从根本上讲,出现上述混乱状态的原因应该是多方面的,大致有以下几种。一是由于国际组织在其前期发展的漫长阶段并不具有独立的法律人格,而被认为是各个成员国的集合体。于是,自然而然地容易将国家豁免或外交豁免扩大适用于国际组织及其职员。早期的很多关于国际组织豁免的案例也都建立在这样一个前提之上,即国际组织是国家行为的集合体,因此应被作为国家看待。{9}另外一个原因,是由于将国际组织视为主权实体,故认为其也应适用国家豁免原则。国际组织作为国际法主体之一,是否具有主权还是很有疑问的。这取决于对主权实体的概念进行的分类。作为一种共识,大部分学者认为,国际组织是不具有主权的。但是,如果仅仅将所谓主权定义为具有与其他主体不同的独立意志,那么,在此意义上将国际组织视为主权实体似乎才具有某种合理性。{10}简而言之,将国际组织作为主权实体而享有主权豁免的观点还远未形成共识,不能将其作为国际组织应该享有国家豁免或外交豁免的依据。

   将国际组织豁免与国际法上的其他豁免制度相混淆,会产生很多不良的后果。外交豁免适用于国际组织的职员,将产生无法预料的理论问题。{11}一方面,如果将外交豁免适用于职员的作法扩展到该职员与其母国的关系,则会损害国际职员对其私人行为所应该承担的责任。亦即,国际职员由于享有外交豁免,则可能产生放纵其私人行为而导致对他人的损害却无需承担责任的后果。另一方面,传统外交法适用于国际组织职员,则可能使得国际职员将受到母国的影响,而损害其国际性。{12}因为根据传统的外交法,外交豁免是不能授予本国国民的。

   将国家豁免的概念移用于国际组织,也会产生一系列的问题。借用国家豁免的法律在某些案件中可能是便利的和有益的,{13}但是,国际组织与国家毕竟是完全不同的两种实体。国际组织与国家的最大不同即是,国家拥有全部的国际权利与义务,而国际组

   织拥有的权利和义务是由相关条约、职能需要所决定的,或由实践所拓展的。国际法院在1949年的联合国损害赔偿案中对此予以了确认。{14}因而国际组织的国际权利与义务是不完全的。而且,除了极个别的例外,国际组织缺乏领土主权。{15}与国家相比,国际组织在采取具有报复性质的自助措施时,其能力受到更多的限制。而这种能力在国际关系中对于实现国际权利是极为重要的。{16}同时,国际组织必须执行国家依靠其自身力量所不能完成的任务。{17}这就使得国际组织不得不努力成为一匹“又会跑,吃草又少”的神骏。与此同时,还得克服由于国家之间的集体行动所不可避免要带来的麻烦。因此,毫不奇怪,国际组织应该要求拥有与国家不同的豁免。那么,将国际组织豁免与各种国家豁免的形式进行类比的作法就很值得怀疑了。{18}

  

二、国际组织豁免与主权豁免的差异

  

   前面已经论述了国际组织豁免与外交豁免和国家豁免的紧密联系,以及这种紧密联系所可能导致的混淆甚至混乱状态,所以,如果直接将主权豁免的原则与国际组织豁免类比适用,一般被认为是不合适的。{19}通常情况下,大部分学者在研究和论述国家豁免问题时,往往将国际组织豁免排除在外,明确地或含蓄地表示国际组织豁免不在其讨论的范围之列。{20}这说明,人们意识到了国际组织豁免与国际法上的其他豁免不属于同一种类别。一直有不少人主张将国际组织豁免单独作为一个主题来加以研究,甚至进行国际法上的发展和编纂。{21}

   国际组织豁免与国际法上的其他豁免是有很大差异的。简要说来,其主要差异可总结如下。

   (一)发展历史与成熟程度不同

   外交豁免经过了数百年的历史发展,目前已经大量地被制度化、成文化,是国际法上所有豁免制度中最为成熟、最为完善的。1961年的《维也纳外交关系公约》和1963年的《维也纳领事关系公约》是外交豁免法典化、制度化的标志。国家豁免虽不及外交豁免那么历史悠久,但2004年联合国大会通过的《国家及其财产管辖豁免公约》{22}标志着国家豁免制度也迈出了制度化的重要一步,是其走向成熟的标志。而国际组织豁免,是随着晚近国际组织的发展和成熟而出现的一个相对较新的国际法问题。虽然国际组织豁免问题作为“国家与国际组织关系”研究的一部分,停留在国际法委员会的工作日程上长达30多年之久,但1992年国际法委员会第44次会议决定暂时搁置对此问题的编纂工作。{23}因此,国际组织豁免问题的编纂还是厥功未竟。随着国际组织在国际社会的重要性日益凸显,其活动范围和内容的日益拓展,国际组织豁免的编纂尚待注入更多努力。

   (二)理论依据各异

   平等者之间无管辖权(par in parem non habet jurisdictionem)能够说明国家豁免与外交豁免的合理性。虽然认识到“治外法权”(exterritoriality)这种拟制所发挥的作用,但国际法委员会在其外交关系与豁免的条款草案{24}的一般评论中指出,代表性说(repre-sentative theory)当补充职能理论(functional theory)之不足。治外法权说、职能必要说和代表性说可以被认为是外交豁免法中三个最重要的理论。{25}国家豁免是建立在尊重另一个主权国家领土边界和承认严格的对等互惠的基础之上的。{26}而国际组织既不拥有主权,也没有可以行使管辖权的领土,因而治外法权说和代表性说是不能适用于国际组织的。国际组织豁免只能建立在职能必要{27}的基础之上,以便使国际组织能够不受干扰地履行其所被授予的职能。{28}

   (三)豁免的性质不同

   国际组织豁免是属物理由(ratione materiae)的豁免,而外交豁免具有属物理由和属人理由(ratione personae)双重性质,后者因其具有代表性职能而扩及对外交人员个人的保护。当然,也有一个很重要的例外,即国际组织高级职员往往被授予完全的豁免,兼具属物理由和属人理由双重性质。如联合国秘书长和副秘书长被赋予外交豁免。{29}其他一些国际组织的高级职员往往也被赋予外交豁免。{30}虽然在联合国特权与豁免公约等法律文件中还残存着某些组织人员可以享有外交豁免的规定,但这仅仅只是一种补充性的(additional)豁免,并且严格限定在具有一定级别的人员范围内。{31}

   (四)目的不同

   国际组织豁免是为了确保国际组织免受国家的干涉而保持其履行职能的独立性。而外交豁免是为了防止派遣国政府的外交代表在驻在国从事活动时受到干涉。{32}外交豁免使得国家的代表在驻在国不受其领土管辖的拘束,而国际组织豁免使得国际组织不受任何成员国或第三国的管辖权的拘束,前提条件当然是成员国或第三国明确同意授予该国际组织以这样的特权与豁免。{33}

   (五)其他差异

   此外,国际组织豁免与国际法上的其他豁免制度的差异还体现在法律主体不同、{34}权利的内容和范围不同、{35}形成的法律关系不同{36}等等。

  

三、司法实践对国际组织豁免与主权豁免差异性的确认

  

   事实上,国际组织的实践和有关司法判例也支持上述国际组织豁免与国际法上其他豁免相区分的观点。在 Brodenbent et al v. Organization of American States案中,联合国提供的法律意见认为,更准确地说,国际组织的司法管辖豁免是不同于国家的。其法律顾问表示,国际组织具有完全不同于国家的特点,因而豁免的要求和法律基础是完全不同于国家的。该顾问进一步向法庭澄清,认为政府间组织的豁免纯粹是职能性的,是保护它们免受任何政府干涉的独立履行职能的能力。{37}

国际法院的司法实践也拒绝作这样的类比。在具有里程碑意义的1949年联合国赔偿案中,国际法院解释道,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网
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