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刘鹏:风险社会与行政国家再造:

——一个行政学的阐释框架*

更新时间:2017-12-10 16:13:14
作者: 刘鹏  

   内容提要:通过对风险社会以及古典行政学相关理论的分析,同时结合发达国家风险治理的国际经验,本文认为风险社会所诱发的行政国家的适应性激变,对传统行政国家的三大基础提出了不同程度的冲击和挑战,推动了风险国家的形成。作为一种新的治理类型,风险国家在国家的角色职能、国家能力、制度范式以及行政文化等方面,都与传统行政国家存在着明显的差异。作为当今世界最大的发展中国家,中国社会面临着社会各类风险的叠加效应,同时中国的国家建设面临着建设现代行政国家和融入风险国家的双重任务。本文认为只有采用“1+1”的综合融入式建构策略,中国才能有效同时面对不同风险的叠加挑战,并将风险治理有机地融入到国家治理能力和体系现代化的进程之中。

   关键词:风险社会;行政国家;风险治理;理性科层制;风险国家

  

一、背景与问题

  

   自德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)于1986年在其德文著作中提出“风险社会”(risk society)的概念之后,风险社会相关理论及其研究已经走过了30年的历程,随着安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)、斯科特·拉什(Scott Lash)、玛丽·道格拉斯(Mary Douglas)等诸多著名学者就风险社会及其衍生出来的理论概念开展了更加深入的研究,风险社会理论已经成为后现代社会学理论研究中的重要学说[①],其价值在于“似乎更具有洞察力和学理性,揭示了风险的现代性本质”[②],并且通过对全球化和现代化的深刻反思,从而传达出了“对未来世界很具权威的预警性”[③]。

   如果我们跳出一般意义上的社会学理论视角,而从行政社会学的角度来分析,就会发现风险社会的兴起,对于自20世纪初以来所形成的行政国家(administrative state)模式带来了新的挑战,因为行政国家的传统基本上是建立在现代性和理性化基础之上的,决策和治理过程也都以结果的确定性为前提,而风险社会下的高度不确定性则带来的是“有组织的不负责任”,同时“传统的相对狭窄的技术性的风险管理越来越难以满足现代社会和未来社会发展的需要”[④]。那么,风险社会的来临,对于行政国家的治理模式在哪些方面有所挑战?以科层制体系为基本要素的行政国家是否需要在一定程度上的改革甚至重塑?如何处理和平衡好行政国家与新的可能治理模式之间的替代关系?

   与此同时,虽然贝克、吉登斯等人关于风险社会理论的系列著作直到21世纪初期才被翻译成中文,但由于“当下中国的现代化同时拥有工业化和自反性现代化的特征”,在极短时期内所需要完成“压缩的现代化”(compressed modernization)过程[⑤],其在快速城市化和工业化进程中所面临的发展问题,与风险社会的理论有很多的契合点,因此仅仅十多年时间,中文世界中的读者对于风险社会及其理论的熟悉程度大为提升。而在现实世界里,频繁爆发的自然灾害、日益严峻的环境污染、触目惊心的食品药品事件、损失惨重的安全生产事故等自然和社会风险因素正在以聚集和叠加的态势冲击着当代中国社会,也拷问着政府的风险治理能力。根据《求是》下属的《小康》杂志社针对社会公众连续六年所开展的“最受关注的十大焦点问题”调查,食品安全、医疗改革、社会保障、环境保护、房价、就业等与社会风险问题密切相关的问题连续多年都被列入其中⑤。

   因此,在2016年3月通过的《“十三五”规划纲要》中,“风险”一词在一共出现了14次,其中重要的论述包括“有效运用和发展金融风险管理工具。防止发生系统性区域性金融风险”、“建立风险识别和预警机制,以可控方式和节奏主动释放风险,重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力”、“落实重大决策社会稳定风险评估制度”等⑥,足见风险及其治理已经不仅仅是书斋里的理论概念,而成为了社会公众和政府所关心的重要议题。然而,对于正在积极完成民族国家建设(national state building)过程的当代中国而言,风险社会的来临会对中国的国家建设进程产生哪些影响?传统行政国家的转型过程对中国有哪些启示?

  

二、作为行政社会学概念的风险国家及治理

  

   作为一种客观存在物质和主观感知意识,风险对国家治理的挑战自古以来便有,例如历史学家汤因比(A.J. Toynbee)在其《历史研究》中就多次提到游牧社会出现的军事风险对中央集权国家治理的影响,以及瘟疫流行对文明体系维续的挑战等[⑥]。但自从进入工业化所带来的现代性风险社会之后,由于各类风险产生的原因愈发复杂和多样,导致其对国家治理的这种挑战就变得更加系统性、全局性和不确定性。我们需要进一步深入探究的是,这些具体的挑战会否日积月累,倒逼传统行政国家在治理方式上做出适应性激变,最后推动其在整体治理形态层面上的转型升级?

   从行政学研究的历史可以发现,传统的行政国家主要建立在威尔逊的政治-行政二分法、韦伯式科层制理论以及西蒙的行政科学三大基础之上,到了二战以后还融入了福利国家(welfare state)、监管国家(regulatory state)等具体的职能元素,然而这些具体职能元素的渗入,并没有撼动以上提到的三大基础,在一定程度上反而强化了行政国家的角色和职能,例如福利国家的出现,恰恰凸显出了基于政治和科学基础上的国家再分配职能的重要性。然而,与以上具体职能元素不同的是,风险社会的来临及其挑战,将直接催生出风险国家(risk state)这样一种新型的后行政国家的治理体系,其根源在于风险社会的挑战所引发的激变,会对传统行政国家的三大基础形成冲击甚至重构的效果。

   首先,对于威尔逊、古德诺等人所强调的政治-行政二分法,其原意是强调行政活动相对于政治活动的相对独立性和专业性,因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”[⑦],只不过古德诺更加强调政治与行政必须协调一致,原因在于“法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪”[⑧]。这种政治与行政二元区分的前提仍然在于公共政策的制定与执行的相对清晰,然而,这 种相对清晰的特征在风险社会的环境下正在变得愈发模糊。在风险社会下,由于各种不同风险所带来的冲突和矛盾爆发瞬间具有非常强的即时性,同时化解这些冲突和矛盾也往往需要更强的专业人才。因此让传统行政国家在应对政策的制定与执行的区分上缺乏足够的时间差,以及一体化的专业化人才。也就是说,社会风险的有效化解需要更加迅速和集中化的决策-执行体系。此外,当社会风险控制不力需要进行责任追究的时候,由于风险治理过程中往往存在很多的未知因素与模糊性,因此政治-行政二分的方法往往会带来政治与行政责任的推诿。

   其次,传统韦伯式的科层制体系原则所包括的一些核心特征法制化、层级节制、公私分开、专业化、专职化、非人格化等,在风险社会的环境下也暴露出了不适应症。例如强调层级节制,往往会损害社会风险化解的速度与效率;非人格化则在一定程度上降低了应对风险的灵活机动性;即便是专业化和专职化,虽然符合风险行政的发展趋势,但也会带来严重的技术化倾向而忽视对风险的综合治理。正如哈默曾经对科层制所提出的深刻批判,“科层制用理性的组织行为来取代人们之间的社会行为”、“科层制度会将政治问题转化为行政和技术问题”[⑨],而充满不确定性的风险行政虽然离不开对风险的理性评估,但也并非一切问题都能变成理性的行政和技术问题,因此科层制体系在更大程度上是适应工业社会现代性所发展结果,在后现代性色彩更为浓厚的风险社会里需要重新完善。

   再次,西蒙的行政科学理论曾经为行政国家的发展做出了强大的科学和理性的指引,然而西蒙意义上的行政科学理论在很大程度上仍然是在谈论确定性意义上的科学规律,而对于现代系统科学意义上的模糊性和不确定性没有充分的估计,所以该理论其实隐含的假设是理想意义上的行政行为的价值是理性的,路径是清晰的,结果是确定的,但是在风险社会到来之后,风险行政的行为的决策价值不再是线性的理性思维,路径选择变得更加多样和模糊,而结果则更是充满了不确定性。也就是说,风险行政的兴起,在西蒙的行政科学理论中掺入了更多的不确定性和非线性的因素,而这将在一定程度上会充实和丰富行政科学的理论范式。

   如上图所述,我们可以发现,风险社会的到来及其所诱发的行政国家在治理方式上所做出适应性激变,对传统行政国家的三大基础都提出了不同程度的冲击和挑战,最后确实有可能推动其在整体治理形态层面上的转型发展。因此,我们可以讲风险国家定位为一套传统行政国家在进入风险社会之后,在不确定性的环境下对社会风险进行有效治理和总体控制,以促进国家公民安全感、降低风险危害的新型国家治理体系。进一步的问题是,如果风险国家确实有可能取代传统行政国家的治理范式,那么它在哪些国家治理的层面上能够将其与传统行政国家相区分开来呢?

  

三、角色重塑:系统风险的驾驭者


   一直以来,特别是近代民族国家形成以来,国家究竟应当扮演哪些角色,履行哪些职能,一直是各个社会科学学科所争论和研究的焦点,但从总的发展趋势来看,国家在人类公共生活治理中的角色和职能是渐趋强化的,特别是20世纪初现代行政国家的形成,更是一个里程碑式的标志。从西方的古典政治经济学者的“守夜人国家”(Night-Watchman State),到现代福利经济学家们所倡导的“福利国家”(welfare state),再到20世纪80年代以来的“监管国家”(regulatory state),国家的角色从消极的秩序维护者,再到积极的社会财富再分配者,再到市场经济竞争的裁判员,已经经历了多重变换,并增加了许多新的内容与元素。然而,这所有的角色讨论,都是建立在一个共同的关切基础之上,那就是作为一个公共事务治理主体,国家应该给人类的公共生活提供怎样的公共物品,其具体的角色的差异,只不过是在不同的历史阶段所体现出来的不同需求公共物品的差异。

承接以上的分析逻辑,我们可以发现,随着风险社会的来临,对风险及其背后的不确定性危害的有效控制,正在成为人类社会日益扩大的公共物品需求。正如有的学者所总结的,风险社会下不同社会阶层的不平等的体现不再仅仅是社会阶级地位,而是所处的社会风险状况,对于平等的争论也不再限于稀缺资源的分配,而更重要的是变成了风险分配[⑩]。因此,与阶级社会中重要重点旨在消除资源的稀缺性不同的是,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《学海》 , 2017 (3) :69-76
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