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侯丹华:“解决行政争议”背景下的诉前调解问题探讨

更新时间:2017-12-07 00:22:01
作者: 侯丹华  

   摘要:  我国新修订的《行政诉讼法》增加了“解决行政争议”的立法目的和有限调解原则,为重新认识调解制度在我国行政诉讼中的作用,构建和完善多元化纠纷解决机制提供了立法目的支撑。行政诉讼的诉前调解机制的探索,是贯彻“解决行政争议”立法目的,探索多元化纠纷解决机制的重要方面。当事人选择诉前调解的,在符合行政诉讼起诉条件和属于法律规定可以调解案件的范围内,可纳入诉前调解机制。在诉前调解程序设计上,须尊重当事人程序选择权,有利于案件繁简分流和提升司法审判效率,并坚持有别于民事诉讼诉前调解的行政诉讼特质。行政诉讼诉前调解机制的法律地位尚未明确,有较大的完善发展空间。应当确立诉前调解的法律地位,细化和扩充诉前调解范围;加强诉前调解与行政诉讼的对接,完善繁简分流机制;提升诉前调解专业化水平,建立诉前调解阶段行政调解书出具之前的司法评估机制。

   关键词:  行政争议 行政诉讼 诉前调解 繁简分流

  

   2014年11月,我国新修订的《行政诉讼法》颁布(以下对新修订的行政诉讼法称为“新《行政诉讼法》”,对修订之前的行政诉讼法称为“原《行政诉讼法》”),其中第1条规定了“解决行政争议,保护公民法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行使职权”的立法目的。“解决行政争议”是此次修法新增内容,旨在通过行政诉讼化解行政纠纷的作用,以法治的方式解决行政争议。第60条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”新《行政诉讼法》有关调解的规定,是在原《行政诉讼法》第50条规定的“人民法院审理行政案件,不适用调解”的基础上所作的修正和补充。上述规定中明确了在三种情况下可以适用调解,即行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可纳入调解范围。法律的修订使行政诉讼调解机制的构建成为必然。行政诉讼制度的直接功能是解决行政争议。新《行政诉讼法》有关“解决行政争议”的表达,不仅确定了解决争议在行政诉讼中的重要价值,也为重新认识调解制度在我国行政诉讼中的作用,从而构建和完善多元化纠纷解决机制提供了立法目的的支撑。

   当前,我国处于社会转型期、利益调整期和矛盾凸显期,矛盾纠纷类型、特点、规律也发生了许多新变化。行政争议作为行政机关在实施行政管理活动中与行政相对人之间产生的纠纷,具有涉及面广、社会关注程度高、化解难度大等特点。司法审判是定纷止争,实现公平正义的终局路径,但不是唯一路径。在司法资源有限、人民群众需求多元的情况下,为有效化解社会矛盾纠纷,特别是立案登记制下行政争议大幅上升且纷繁复杂的形势,需要最大限度地回应社会对行政争议多元化解决的不同需求,为行政争议预防和化解设置一整套包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等在内的制度体系,在法治轨道上推进行政争议多元化解决。[1]在目前多元化纠纷解决机制不尽完善的情况下,很多当事人仍将提起诉讼作为寻求救济的首选方式。因此,在当事人起诉到法院之后,在行政诉讼立案阶段,借鉴民事纠纷诉前调解的成熟理念和机制,借助法院诉调对接平台,加强行政诉讼与非诉纠纷解决渠道的相互衔接,强化诉前调解的功能发挥,是促进行政争议实质性化解和优化司法资源配置的有效路径。

   司法实践中,对于行政争议起诉到法院之后、进入行政诉讼程序之前的“诉前调解”问题探讨不多。新《行政诉讼法》实施后,伴随着行政案件跨行政区划集中管辖改革试点的展开,针对行政案件大量增加的情况,有的地区开始探索行政案件的诉前调解机制,借助诉调中心、诉讼服务中心等诉讼与非诉衔接平台,引入社会力量参与矛盾化解,成为多元化纠纷解决机制的一个重要层面。以承担集中管辖改革试点任务的上海铁路运输法院为例,该院在上海地区率先探索构建了行政诉讼诉前调解机制,并在实践中不断补充和完善运作方式。本文在此基础上,对新《行政诉讼法》背景下的行政案件诉前调解实务问题进行探讨,希冀能在行政案件逐年增多的形势下,对完善行政纠纷多元化解决机制有所裨益。

  

一、关于行政诉讼诉前调解的理解

  

   (一)行政诉讼调解、协调和解的演进

   行政诉讼调解是指当事人在人民法院主持下,自愿达成协议,解决纠纷的行为。[2]在新《行政诉讼法》实施之前,法律上是否定行政诉讼调解制度的。但实践中通过法院协调,当事人之间达成和解从而终结诉讼的现象大量存在。在行政诉讼中,和解不是一种法定的结案形式,原行政诉讼法和《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》所规定的被告改变被诉行政行为后原告撤诉的规定,虽有和解之实,却无和解之名,不是完整意义上的行政诉讼和解制度。为与传统意义上的“行政诉讼和解”概念相区别,同时又能反映出法官在其中的协调作用和当事人享有的和解权利,最高人民法院司法文件采用了“协调和解”概念。行政诉讼协调和解与调解的区别主要表现在于:行政诉讼协调和解是一种审理方式,当事人达成和解,以原告撤诉形式结案,协调和解主体除诉讼当事人外还可包括案外的利害关系人,和解范围可大于诉讼请求,而和解协议不具有强制执行力。调解在诉讼当事人之间进行,是一种法定结案方式,内容通常仅限于诉讼请求,形成合意后制作的调解书具有与判决书同等法律效力和强制执行力。[3]

   (二)行政诉讼诉前调解的内涵

   2010年6月,最高人民法院印发的《关于进一步贯彻“调解优先,调判结合”工作原则的若干意见》中最早提到了“诉前调解”,但未作明确定义。[4]此后的司法实践中,称之为“诉前调解”的形式多种多样,法院在其中担任的角色也各有不同。有研究者以诉讼活动发生的阶段进行划分,将起诉之前的调解称为“诉外调解”,将起诉之后、立案之前的调解称为“诉前调解”,将立案之后移交审判庭之前的调解称为“立案调解”。[5]笔者认为,诉前调解中的“诉前”应该被理解为是在诉讼程序启动前的调解。原行政诉讼法规定行政诉讼不适用调解,以往的诉前调解以解决民事纠纷为主。传统意义上的诉前调解制度是当事人向法院提起诉讼之后,法院立案受理之前,法院在征得当事人同意情况下,将纠纷交由调解组织或者特邀调解员进行调解以解决纠纷的制度。调解成功,达成调解协议,当事人可以要求不再立案,或要求立案并制作调解书,也可以向人民法院申请确认调解协议的效力,法院裁定调解协议有效的,当事人不履行的,可依法申请强制执行。调解不成,当事人坚持诉讼的,转入正常的诉讼程序。

   与之相应,行政诉讼诉前调解是指当事人向法院提起行政诉讼后,经立案审查符合起诉条件的,在法院立案受理之前,法官征得当事人同意情况下,将涉及行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的纠纷移交调解组织或者特邀调解员等进行调解,将行政争议化解在诉前的一种调解制度。

  

二、行政诉讼诉前调解的法理和实践基础

  

   (一)行政诉讼诉前调解的理论基础

   1.多元化纠纷解决机制与理念。为推进落实中央部署的多元化纠纷解决机制改革的任务,最高人民法院发布了一系列司法政策文件。2014年12月,最高人民法院在《全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》中提出了设立由法官、专职人民调解员等组成专门调解机构,开展诉调对接、诉前调解或立案调解等工作。2016年6月,最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,提出要“促进完善行政调解、行政和解、行政裁决等制度,支持行政机关对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件开展行政调解工作……引导促使当事人协商和解”。同时提出要探索建立调解前置程序,探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型;有条件的基层人民法院对适宜调解的纠纷,在征求当事人意愿的基础上,引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解;完善诉调对接工作平台,加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接。2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,其中也提出,要“进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,加强诉前调解与诉讼调解的有效衔接,为人民群众提供更多纠纷解决方式”。这些文件的总体目标是大力推进多元化纠纷解决机制改革,刑事、民事和行政的三大诉讼领域均有所涵盖。实践中行政案件诉前调解机制的探索,正是对上述文件精神的贯彻落实。

   2.实质性解决行政争议的立法目的。大量的行政案件虽涉及行政行为的合法性,但公民、法人或者其他组织更关注其合法权益、切身利益能否得到司法保护。[6]行政诉讼法修改过程中,一处重大的修改就在于,将解决行政争议写入新《行政诉讼法》第1条,作为行政诉讼的立法目的之一。这一修改的积极意义远不仅仅只是宣示,还起到了对总体框架的整备和对具体制度完善的统领作用。[7]如新《行政诉讼法》第61条规定的行民交叉案件的一并审理,第26条第2款、第79条规定的复议机关作共同被告、原行政行为与复议决定一并裁判等制度都贯彻体现了解决行政争议的立法目的。除此之外,与该立法目的相适应的另一重大变化,是行政诉讼调解的有限开放。而无论是诉讼中的调解,还是诉前调解,最终目标均是争取行政争议的实质性解决。

   3.行政诉讼调解制度的改革。原行政诉讼法所确立的行政诉讼不适用调解的原则是基于行政权不得处分原理。该原理主张,行政机关因法律授权而享有行政权,并且承担行政责任,因此不得自行处分行政权而减免行政相对人义务。事实上,随着行政诉讼制度的成长,支持调解的观点也层出不穷。一些学者提出“公权力并非不可处分,而是不可随意处分”。[8]还有的学者认为,行政争议的和解或调解并非基于也不必纠缠于行政权的可处分性,而是基于公众参与所发展起来的一项为处理各种行政争议进行事后协商和沟通,即组织相对人的补充性参与,促使当事人双方互相认可对方的事实证据和法律意见并形成共识的机制。[9]新《行政诉讼法》打破了行政诉讼不适用调解的桎梏,也是对支持调解观点的认可。笔者认为,为更好地贯彻公众参与的理念,应允许探索行政诉讼调解的诉前调解机制。当事人选择诉前调解的,在符合行政诉讼起诉条件和属于法律规定可以调解案件的范围内,可以纳入诉前调解程序。

   (二)行政诉讼诉前调解的实践基础

1.对民事诉讼调解制度的借鉴。新《行政诉讼法》虽然确立了行政诉讼有限调解制度,但对调解程序、方式等未作具体规定,对诉前调解也未作规定。根据新《行政诉讼法》第101条规定,人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等……该法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称“《民事诉讼法》”)的相关规定。因此,对于调解的具体问题,可适用民事诉讼法的相关规定。但是,《民事诉讼法》有关条文对于诉前调解问题也未作具体展开,《民事诉讼法》第122条规定:“当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的,先行调解,但当事人拒绝调解的除外”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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