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方世荣:论我国法治社会建设的整体布局及战略举措

更新时间:2017-10-08 19:31:46
作者: 方世荣  

  

   摘要:十八大以来,党中央就法治社会建设作出了系列重要部署,其整体布局包括法治社会的本体性建设和法治社会的关联性建设两大领域。法治社会的本体性建设涉及社会治理方式、社会治理内容、社会治理体制三个核心问题,须通过社会治理方式法治化、法治社会全方位建设、各方主体协同共治三项战略举措系统落实;法治社会的关联性建设涉及法治社会与依法从严治党、法治社会与法治政府以及法治与德治三个紧密关联的问题,须确立依法从严治党引领法治社会建设、法治政府与法治社会一体建设、法治社会与道德社会融通建设三项战略举措整体推进。这一系列重大举措共同构成我国法治社会建设有机联系的整体战略格局。我国有必要出台一部《法治社会建设实施纲要》作为贯彻推行法治社会建设战略的纲领性文件,全面指引社会各个领域、各个层面加快推进这项宏伟的法治工程。

   关键词:法治社会/战略/社会治理/法治化

   标题注释:国家社会科学基金重大专项项目(16ZZD019)。

  

   法治社会建设是十八大以来党中央提出的又一法治建设重大工程,也是我国全面推进依法治国的新发展和新目标。法治社会建设的提出在新中国法治建设的历史上尚属首次,目前处于起步阶段,对其如何推进是一个全新的课题,需要作出全局性、长远性的安排。经过对我国法治建设、社会治理理论与实践的不断探索总结,党中央提出了一系列法治社会建设的重大举措。对于这些重大举措,目前学术理论界已有许多研究,但现有研究主要集中于阐释其内涵,极少从宏观战略的高度加以认识。本文试对党中央一系列重大举措形成的法治社会建设战略布局予以探讨。

  

   一、我国法治社会建设的整体战略布局

   习近平同志在2013年2月中共中央政治局第四次集体学习中提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重要思想。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“三中全会《决定》”)确立了三者“一体建设”的重大部署。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“四中全会《决定》”)进而对推进法治社会建设作出专门安排,提出的主要建设目标是:弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。构建“人民内心拥护和真诚信仰法律”、“靠法律保障人民的权益”、“人民维护法律的权威”这样一种社会状态。在我国,法治社会建设晚于法治政府建设,前者充分吸收了法治政府建设的有益经验,发展了法治政府建设的理论,也弥补了单一法治政府建设的不足,是当代中国依法进行社会建设的客观需求。

   自1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略之后,1999年宪法修正案将“实行依法治国,建设社会主义法治国家”载入宪法,2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,率先启动了法治政府建设。10年之后,法治社会起步建设,这是一个比法治政府建设更为复杂、涉及面更广的宏伟工程,在建设难度上绝不低于法治政府建设,在某些方面甚至难于法治政府建设。这主要是因为:政府机构和人员相对而言是一个自身封闭的系统,政府系统内部的行政违法问题与社会多样化违法问题比较起来也相对单一,且已有数百年来积累形成的成熟法治控权原则、规则作为规范。行政科层制的上下级关系和管理体制也有利于自上而下强力推进依法行政。而法治社会建设是在全社会展开,社会是一个具有开放性的大系统,有着广泛、多层、多样的社会主体,人群关系纷繁交织,利益诉求多元化,产生的矛盾复杂交错,不宜运用单一的上下级管理方式加以管控,因而需要有系统性的谋划,把握关键着力点,才能顺利展开。这就提出了法治社会建设战略布局的问题。

   战略作为军事用语,本意为对战争全局的筹划和指导。经过延伸,现一般泛指重大的、带有全局性、系统性、目的性和指引性的谋划。为了实现法治社会的建设目标,十八大以来党中央对法治社会自身建设提出了一系列重大举措,尤其是三中全会《决定》在第十三部分“创新社会治理体制”中提出坚持系统治理,形成加强党委领导、发挥政府主导作用、鼓励和支持社会各方面参与的治理体制,坚持依法治理、加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的治理方法。四中全会《决定》在第五部分“增强全民法治观念,推进法治社会建设”中全面提出了法治社会建设的整体内容,细化了社会治理体制运行的要求,并强调要提高社会治理法治化水平。这些举措突出了社会治理方式、社会治理内容和社会治理体制三个方向,把握了法治社会建设的关键点和基本面,形成法治社会建设的本体性战略举措。

   由于法治社会建设不可能孤立进行,法治社会在自身本体性建设的同时,必然与其他领域的法治建设形成不可分割的联系,其中主要涉及法治社会与从严治党的关系、法治社会与法治政府的关系、法治与德治的关系。对此,三中全会《决定》和四中全会《决定》同时提出与法治社会密切关联的建设举措,包括依法从严治党引领法治社会建设、法治政府与法治社会一体建设、法治社会与道德社会融通建设等重要举措,它们在外部关系上与法治社会建设相互配合、相互支撑,构成法治社会建设的关联性战略举措。

   上述法治社会的本体性战略举措和关联性战略举措共同形成我国法治社会建设的整体布局。以下分别展开论述。

  

   二、法治社会建设的本体性战略举措

   (一)社会治理方式:提出“社会治理法治化”的战略举措

   法治社会必然要求社会治理活动采取法治的方式,而不能是社会自发的无序治理,如我国曾十分常见的人情化处置、潜规则操作,也不是我国已长期存在的长官意志和单方行政命令管理。从构词法方面考察,“化”表示“转变或进入到某种性质或状态”。①因此,法治化一词应当理解为“进入法治状态”,简单地讲就是依照法律制度来运行和活动。社会治理法治化作为一种治理方式,要求以法律制度来对社会活动进行规范和调整,通过立法、执法、守法、司法等一系列法治运行环节构建和维系公平、有序、稳定、规范的社会状态。其内容包括国家法律规范、社会公序良俗(规范全体社会成员)以及党内法规(从严规范全体社会成员中应起带头作用的执政党党员)的治理。为此,党中央提出了“提高社会治理法治化水平”的法治社会建设战略。这是针对我国传统社会管理存在的问题对我国以往社会建设方式的改进和创新。

   社会治理是指处理各类社会事务、规范社会生活的整体社会建设活动。自人类社会诞生之日起,社会成员之间就存在纷繁复杂的社会事务。社会治理是针对社会事务的处理,但这里的社会事务并不是泛指社会中发生的所有事项,而是指直接关系社会成员基本生活和公共秩序的事务。社会治理涉及的社会事务内容丰富、范围广泛,其主要领域包括社会公共服务、社会矛盾预防和化解、社会公共安全保障、社会组织的培育和管理等。随着社会治理事务不断发展和集中,已逐步形成一个相对稳定、范围确定的治理领域,各类社会事务都具有直接关系广大公民社会生活安定的共性,社会治理法治化就是要通过相应的法律制度来对社会治理活动加以全面规范。目前,我国在社会治理领域已有一些法律规范,但多散见于行政法、刑法、民法、社会法等各种部门法的法律规范之中。由于社会治理内容的复杂性和治理方法的多元性,社会治理法律规范并不能简单归为某一传统的部门法。从实践看,它实际上是多个部门法中的相关内容在各自发挥作用。这些不同的法律规范目前尚未实现有机整合,也未构成统一的社会治理法律规范体系,因而不能很好地适应法治社会建设的要求。我国社会主义法律体系按照调整对象的不同基本划分为七个部门法:宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。伴随着我国经济、社会的发展变革,党和国家提出了全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局。这一布局与现有部门法的划分并非一一对应的关系,其中包括社会建设在内的任何一项建设,都需要七个部门法的相关内容形成合力加以调整。为此,从理论上将这些不同的法律规范加以提炼,并在制度构造上整合形成有机统一的社会治理法体系,有利于完整、系统地认识社会治理法,有利于集中、全面地指导和规范社会治理活动,保障依法开展系统化的社会治理,适应法治社会建设的需要。

   社会治理法是有关社会治理活动的各种法律规范之总和。它调整执政党、国家机关、社会组织以及公民等主体在社会治理活动中形成的各种社会关系,确立并实现各方在社会治理活动中的权利义务,保障社会治理活动规范、有序开展,最终达成社会和谐的根本目标。在基本内容上,社会治理法至少应当包括治理主体、治理机制和治理事务三个方面:(1)社会治理法首先应规定社会治理的主体,由此形成社会治理主体法律规范。社会治理主体法律规范主要规定社会治理活动中的各种治理主体及其法律地位和职权职责、权利义务等,具体可分为执政党作为社会治理主体的法律地位、政府作为社会治理主体的法律地位、社会公众作为社会治理主体的法律地位。(2)社会治理法应规定社会治理的各种方式、方法,即社会治理机制法律规范。社会治理机制法律规范主要包括政府对社会的法律治理机制、社会自治的法律治理机制以及政府和社会合作共治的法律治理机制。(3)根据社会治理法所要规范的不同领域的社会事务,其基本内容还包括社会治理事务的法律规范,具体又可分为公共服务保障法律制度(包括公共教育服务法、公共医疗卫生服务法、就业公共服务法、社会保障服务法等),社会矛盾预防化解法律制度(包括人民调解法、行政调解和行政裁决法、司法调解法、行政复议法、仲裁法、信访法等),公共安全保障法律制度(包括食品药品安全保障法、生产安全保障法、防灾减灾救灾法、社会治安法、网络信息安全法、国家安全法等)以及社会组织管理等其他社会事务治理的法律制度。可见,在我国,社会治理法是一个内容丰富、结构庞大的法律规范体系。

   (二)社会治理内容:提出法治社会全方位建设的战略举措

   在传统观念上,法治社会主要是指全体社会成员遵法守法。社会普遍守法固然是法治社会的重要特征,但仅要求社会成员守法则是片面的,法治社会还必须是社会成员合法权益获得有效法治保障的社会。十八大以来,党中央提出了包括社会守法在内的“四位一体”整体法治社会建设内容,包括“推动全社会树立法治意识”、“推进多层次多领域依法治理”、“建设完备的法律服务体系”和“健全依法维权和化解纠纷机制”,从而完整揭示了法治社会建设的丰富内涵,是全方位推进法治社会建设的战略举措。这四项内容相互联系,构成不同的重要建设环节。

   1.推动全社会树立法治意识

   全社会树立法治意识是法治社会建设的基础性环节,包括增强法治观念和自觉遵法守法两个方面。

增强法治观念是使法治意识渗入社会成员心灵并发挥潜在约束作用的精神保障。意识是行为的先导,树立法治意识是促使全民守法的基础,建设法治社会需要全社会信仰法律。在一国的法律治理中,法的实施通常会运用压制性资源和引导性资源来加以保障。压制性资源表现为系统化的强制、惩戒规范以及警察、法庭和监狱等外在暴力力量。引导性资源是法内含的理想目标、价值追求、守序伦理、利益公平分配等法治观念所形成的内在感召力和凝聚力。②法治观念是自觉自愿守法的内在基础,能实现法的平稳和谐实施,也是法实施的最高境界。法治观念的根本内容应当是一国(社会)核心价值体系和核心价值观。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:法商研究
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