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张晓山:理想与现实的碰撞

——《农民专业合作社法》修订引发的思考

更新时间:2017-09-05 10:18:33
作者: 张晓山  

   摘要:《农民专业合作社法》已经实施10年,修订农民专业合作社法的工作也已经启动。中国农业现代化的路径是龙头企业带动的中国农业产业化经营,龙头企业和农户之间是不平等的互利关系。农民专业合作社法为农业龙头企业进入合作社甚至领办合作社提供了法律依据,但龙头企业和农民之间公平合理的利益联结机制能否建立要看社员(农业生产经营者)能否在合作社发展中逐渐成为合作社资产的主要所有者、合作社事务的控制决策者和合作社所提供服务的主要受益者。在《农民专业合作社法》的修订中,有两个问题应深入讨论:一是没有交易额的合作社是否还能算作合作社;二是公司能否加入合作社联合社。中国农民专业合作社未来的发展要通过社员入股或扩股,使资本从属于社员,使合作社服务的使用者与提供者身份相统一。要在理想和现实之间寻找平衡点,在守住底线的前提下,要保持和增强农民专业合作社法的灵活性和包容性,给予基层合作社更大的弹性活动空间。

   关键词:农民专业合作社法;农业龙头企业;农民社员

   基金项目 国家自然科学基金重点学科群项目(71333011);中国社会科学院2017年度学部委员创新项目

   作者简介  张晓山,1947年生。博士。中国社会科学院学部委员,农村发展研究所研究员,博士生导师。曾任中国社科院农村发展研究所所长、国家社科基金项目学科评审组专家等。主要研究农业经济、合作经济理论与实践、农村组织与制度等。主持完成国家社科基金、国家自科基金、中国社会科学院重点课题等多项课题。出版《走向市场:农村的制度变迁和组织创新》《合作经济理论与中国农民合作社的实践》等专著,曾获孙冶方经济科学奖、中国社会科学院优秀科研成果奖、中国农村发展研究奖等多项奖励。作者单位:中国社会科学院农村发展研究所(北京,100732)

  

   2006年10月31日全国人大常委会通过《农民专业合作社法》,于2007年7月1日起实施。10年来,中国农民专业合作社发展迅速,截至2017年4月底,全国依法登记农民专业合作社188.8万家,是2007年底农民专业合作社法颁布施行初期的73倍,年均增长60.1%,平均每个行政村有近3家合作社。入社农户占全国农户总数的46.1%,社均成员60户。近年来,随着农村分工分业深化,农民专业合作社的发展出现了许多新情况,农民专业合作社法的一些条文已不适应合作社实践发展的需要。在新形势下,修订农民专业合作社法的必要性日益凸显。2017年6月22日,《农民专业合作社法》修订草案首次提请十二届全国人大常委会第二十八次会议审议。2017年6月28日起,全国人大常委会就《农民专业合作社法》修订草案向全社会公开征求意见。

   法律是上层建筑,是意识形态的产物。农民专业合作社法的修订不仅是其功能和业务范围的重新定位;进一步明确它与其他类型经济组织的区别;一些条款的修订也必然涉及到合作社发展的一些重大理论、政策和实践问题。一个关键性问题是公司(龙头企业)与农民(注:农业生产经营者,在入社后是农民社员)之间的关系。从生产关系角度看,是公司(人格化的资本)与农民所代表的农业生产经营者之间的关系;从生产力角度看,是公司所代表的现代生产要素(资金、技术、管理、销售渠道、品牌等)与农民所代表的传统生产要素(劳动、土地承包经营权)之间的关系。本文将以此为主线,回顾和审视中国农业现代化进程与农民专业合作社的发展。

  

『农业现代化的路径:小农户如何走向大市场?』

  

   1.龙头企业带动的中国农业产业化经营

   家庭承包经营制在农村普遍推行后,中国农民解决了温饱问题,此后农业要从自给半自给经济向商品经济转化,要通过提高农产品的市场化、专业化和商品化程度,实现从传统农业向现代农业的转变,中国农民就要与市场发生越来越多的联系。但2亿多小规模农户如何与大市场对接?为了降低交易成本和减少市场风险,小农户要通过中介的组织形式进入大市场,这是中国农业现代化的必经之路。中介的组织形式可以是农民自己组成的合作社,也可以是农业企业。中国的选择是通过农业产业化经营让龙头企业带领农户进入市场。1990年代初中国一些地方政府就开始大力推进农业产业化经营,1993年5月25日印发的《中共潍坊市委、潍坊市人民政府关于按照农业产业化要求进一步加强地农村社会主义市场经济领导的意见》是中国农业产业化发展史上第一个以一级党委、政府名义出台的关于发展农业产业化的文件。基本思路是:确立主导产业,实行区域布局,依靠龙头带动,发展规模经营。形成市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户,集种养加、产供销、内外贸、农科教于一体的农业经济管理体制和运行机制。1993年10月11日和12日,《农民日报》分两次在显著位置发表了记者张德修、李占祥采写的长篇通讯《轻舟正过万重山——山东各级领导抓住产业化带领农民闯市场思路考》上篇和下篇,这是中国关于农业产业化的第一篇报道。1995年3月22日,《农民日报》发表《产业化是农村改革与发展的方向》,并提出:“产业化是农村改革自家庭联产承包制以来又一次飞跃”。1995年12月11日,《人民日报》发表社论《论农业产业化》,并配发三篇述评。提出:要解决“小生产”与“大市场”的矛盾。要寻找分散的农业生产与广阔的商品市场的最佳连接。“这中间,核心问题是如何把“千家万户”和“广阔市场”两者结合起来”。在提到市场、行业、协会连接农户的模式后,指出:“最普遍的还是龙头企业的连结带动”,“龙头企业成为“千家万户”和“广阔市场”的中介体,这种方式引起的变化最为突出”。2001年江泽民同志在中央经济工作会议上提出,“扶持产业化就是扶持农业,扶持龙头企业就是扶持农民”。应该指出的是,回顾和审视1995年的人民日报社论和三篇述评,通篇没有提及农民合作经济组织或农民合作社。这也从一个侧面反映了农民自己的合作组织在当时的农户与市场连接形式中并没有处于主流地位的现实。

  

   2.东亚国家和地区:农业现代化进程中重视农民自身的组织化问题

   东亚的日本在农户走向市场的途径上有其特色。1945年到1950年,日本实行了土地改革,农民从寄生土地制度中被解放出来,形成了以自耕农为中心的新型农村秩序。农业的商品化生产进一步加快,农民的家庭经济被深深卷入到市场经济和资本主义的经济结构中来……资本与农业和农民之间的对立关系就日益显露出来了。形成了农协发展的基础条件。1947年制定的《农业协同组合法》第一条就明确指出:“促进农民合作组织的发展,以期提高农业生产力和改善农民的社会经济地位,发展国民经济。”一两年里,在全国各地农村都成立了农协,几乎所有农民都加入了农协。

   台湾当局1949年将合作社和农会合并重组。1952年又颁布《改进台湾省各级农会暂行办法》,暂行办法确认了农会的性质是职业团体,具有经济、政治、社会、教育等多重功能属性;廓清了会员资格,暂行办法还规定了乡镇农会享有对农业业务的独占经营权,不得在设立农会的乡镇另设农业合作社。暂行办法的实施确立了日后台湾地区农会组织的基本功能属性与组织制度框架。在这一制度框架下,台湾农会作为政府扶持下的农民合作组织,积极配合台湾当局实行肥料换壳、促进农业生产技术应用推广等政策的落实,帮助台湾当局维护并扩散农地制度改革成效,农会组织自身也在此过程中迅速发展壮大。

   由于各国和地区不同的历史背景、资源禀赋和现实情况,它们走向农业现代化的路径不同。中国由特定的制度安排和组织形式所形成的特有模式也必然产生了路径依赖,在很大程度上影响了中国此后农业现代化的路径和组织制度形式的走向。


『农业产业组织形式的发展:从龙头企业带动到合作社引领』

  

   1.公司加农户:不平等的互利关系

   中国的农业产业化经营以公司加农户为主要形式,以此作为实现农业现代化的跨越式发展,提出了“扶持龙头企业、就是扶持农民”的口号。当时的提倡者也敏锐地注意到一个要害问题:“贸、工、农如果还是利益在工、商环节,农民并不是贸工农平均利润分享者;贸工农一体化经营者们关心的还是自己的利益,并没有把保护农民和农业的利益当作公司经营的目标。这样农村经济还不能从整体上搞活,广大农民还不能更好地走上共同富裕的道路。”但是在现实经济生活中,公司掌握各种现代生产要素,农户仅有劳动力和土地,在农业现代化进程中,公司在农业发展上占据了制高点,获取了政府提供的种种政策优惠,形成了路径依赖和既得利益格局,龙头企业和农户双方的市场地位不对等、相差悬殊,结果必然是企业控制,农户依附,形成不了平等的伙伴关系,只能是不平等的互利关系。

  

   2.龙头企业带动与合作社引领

   要解决农民和农业成为资本附庸的问题,使农民成为市场经济的主体力量之一,必须提高农民自身的组织化程度。2004年1月,时隔近20年后,中共中央再次发布关于农业和农村问题的1号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》,文件中除了提到加快发展农业产业化经营、支持龙头企业发展外,也着重提到:“培育农产品营销主体。鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人。积极推进有关农民专业合作组织的立法工作。从2004年起,中央和地方要安排专门资金,支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务。”此后每个中央1号文件,都会专门提到支持农民专业合作组织发展。2008年10月,中共中央十七届三中全会的《决定》着重提到要“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求,扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。《决定》将农民专业合作社的地位和作用提到前所未有的高度,这标志着中国农民专业合作社进入了一个新的历史发展阶段。但合作社与龙头企业什么关系?这是一个绕不开的问题。在起草农民专业合作社法时,就遇到这个问题。

  

   3.农民专业合作社法中的公司与农户

   按照《农民专业合作社法》第二条,农民专业合作社是同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。第十四条规定,合作社成员既包括自然人,也包括从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体。 这就为农业龙头企业进入合作社甚至领办合作社提供了法律依据。但对这一条款,在起草和颁布后一直有对立的观点。一种观点认为,尽管农户与龙头企业之间在业务交易上存在供求关系,但从交易的本质看,他们都是以合作社服务的利用者和使用者、而不是投资者的身份来加入合作社,他们的目标一致,是一种典型的合作关系,希望农民专业合作社真正成为龙头企业与合作社成员实现利益平衡的平台。另一种观点认为,按照该法的规定,许多非合作社性质的龙头企业都可以堂而皇之地挂起合作社的牌子,这样的结果会使真正的农民自我服务的合作社难以得到发展。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:第一农经内参
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