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张英洪:城市化的两个基本体制前提

更新时间:2017-07-05 14:55:11
作者: 张英洪 (进入专栏)  

  

   城市化就是农民进入城市定居生活、成为市民的过程。中国正处在快速城市化进程中。研究中国的城市化,必须认识和把握两个基本的体制前提,既城乡二元结构和集体所有制。中国人喜欢讲“特色”,这就是中国城市化面临的与众不同的“特色”。

  

   在当代中国,农民进入城市,一方面,面临城乡二元结构的制约,另一方面又受到集体所有制的束缚。如果不改变城乡二元结构,不改革集体所有制,那么,我们推行的城市化,就是传统的城市化,其特征之一,就是农民进城了,被当作农民工,虽然农民在城市奉献劳动、创造价值、缴纳税收,但城市没有真正接纳农民,既不给农民登记为城市户口,又不给予农民基本公共服务,农民只是为城市打工,一个外来的流动人口,此所谓“经济上接纳,社会上排斥。”其特征之二,就是农民离开农村后,在集体所有制下,农民的财产权利不明晰,农民不能自愿、有偿退出集体所有制,集体所有制就像一个与生俱有的“体制包袱”一样,时时背在农民身上,你想甩又甩不掉,农民也不能充分享有集体财产权利。在这两个基本体制前提下,农民一方面失去了平等的公民权利,另一方面失去了土地财产权利。

  

   城乡二元结构是一系列人为的公共政策安排的结果,其要害是城乡二元体制,实质上是城乡制度安排上的不平等、不开放,其结果是公民权利的不平等,农民沦落为“二等公民”。从本质上说,城乡二元体制安排是违宪的,它严重违背了人人平等的宪法原则。但就是这样一个违宪性的制度安排,却持续了半个多世纪。在长达半个多世纪的时间里,当政者就在城乡二元结构中“谋发展”。改革初期,在不改变城乡二元结构的前提下,搞出的城市化就是一些人津津乐道的“离土不离乡”、“进厂不进城”。这算哪门子的城市化?这就是所谓中国特色的城市化,一个排斥农民进城、拒绝农民市民化的城市化。

  

   集体所有制是在一个充满天堂般美妙幻想驱使下国家主导的强制性制度构建的产物,其要害是认为私有制是万恶之源、公有制是幸福的不二法门,实质上是在俄国人的忽悠下迷信公有制,国家强制性建立起来的漠视农民意愿、否定农民个人产权的封闭性的制度安排,其结果是剥夺农民的财产权利。俗话说,强扭的瓜不甜。集体化运动没有几年,苦难就降临了,大跃进之后是大饥荒,农民以付出数千万生命的代价,为迷信苏联模式的“致命自负”交了“昂贵的学费”。改革之后,人民公社废除了,包产到户合法了,农民温饱问题解决了,但集体所有制却坚持和保留下来。这就是诺思所说的制度上的路径依赖吧。诺思指出,人们一旦选择进入某一制度路径就可能对这种制度路径产生依赖并在以后发展中得到自我强化。路径一旦进入锁定状态,非经过大的社会震荡不足以走出路径依赖。集体所有制在实践中极容易沦为“干部所有制”,集体经济常常异化为“干部经济”。

  

   所以,推进新型城市化,必须破除城乡二元结构,改革集体所有制。破除城乡二元结构的目的在于建立城乡平等开放的制度体系,维护和保障农民平等的公民权利;改革集体所有制的目的在于建立尊重农民意愿、允许农民自由选择、维护和保障农民完整的财产权利。

  

   怎么破除城乡二元结构?就是要树立平等、开放意识,推进城乡一体化。一要破除城乡制度体系的封闭性,建立城乡开放的制度体系;二是破除城乡制度体系的不平等性,建立城乡平等的制度体系。具体说,一是废除城乡二元户籍制度,建立城乡统一的户口登记制度。这项改革已经开始了,但还留有城乡二元户籍制度的尾巴,特别是大城市和特大城市的户籍制度改革缺乏实质性的突破。不过,我坚信,彻底废除城乡二元户籍制度是尽早的事。二是废除城乡二元公共服务制度,建立城乡统一的公共服务制度,实现城乡基本公共服务均等化。长期以来,城市居民享有基本公共服务,广大农民则被排除在政府提供的基本公共服务制度体系之外。最近10年来,政府开始建立覆盖农民的社会保障制度,农民开始进入基本公共服务体系。但城乡基本公共服务的差距还较大,城乡基本公共服务均等化的目标还远未实现。三是废除城乡二元土地制度,建立城乡统一的土地市场。我国城乡土地所有权不平等、土地产权不平等,尤其是农村缺乏土地市场,既使城市化陷入误区,又使农民的土地财产权蒙受巨大损失。我国推进以市场为取向的改革已经30多年,但在土地、人口生育以及户籍迁移上仍然坚持实行强有力的计划经济体制,致使农村土地、计划生育和城市外来人口问题成为改革进程中问题最为突出、最危及社会和谐的领域。

  

   怎么改革集体所有制?就是要摆脱公有制迷信,将传统的集体所有制改革为现代合作制。一是要从取消农民个人产权转变为明晰和保护农民个人产权。通过全面推进农村集体产权制度改革,从共同共有走向按份共有,明晰农民的个人产权,保护农民的个人产权。二是要从封闭性的产权结构转变为开放性的产权结构。传统集体所有制是一种农村社区排他性的封闭的产权结构,外部人进不来,内部人也出不去,这与市场化、城市化要求极不适应。三是要从强制性所有制转变为自愿性所有制。农民既可以自愿加入,也可以自愿退出。总体上说,要将集体所有制改革为尊重和保障农民个人产权、尊重和保障农民自愿退出、尊重和保障农民民主权利的开放性的现代民主合作制。

  

   在我国城市化进程中,只有清醒认识到城乡二元结构和集体所有制这两个基本的体制前提,加快破除城乡二元结构,改革集体所有制,充分保障农民的公民权利和财产权利,我们才可能走上真正的新型城市化的人间正道。

  

   原载《城市化》2014年第9期

本文责编:川先生
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