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宣晓伟:美国的中央与地方关系:制度安排的优点和缺点

——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十一

更新时间:2015-12-20 11:39:18
作者: 宣晓伟  

   联邦既像一个小国那样自由和幸福,又像一个大国那样光荣和强大。

                        ——托克维尔(1835)《论美国的民主》

   前面文章谈到,美国是人类历史上第一个通过代议制在广土众民范围内真正实行民主治理的国家,它建立了一整套基于复合共和制基础上的多元和重叠治理模式,从而较好地处理了中央与地方的关系。

   建国两百多年以来,美国在发展过程中遭受了大萧条和两次世界大战的考验,也遇到过形形色色的困难,包括种族问题、党派斗争问题、劳工权利问题、社会福利问题等等,至今上述问题仍然在不同程度地困扰着美国。但总体来看,中央与地方(或者联邦与州)关系算不上是困扰美国经济社会发展的一个大问题。可以说,美国在处理中央与地方关系上的相关理念和制度是比较成功的,也取得了明显的成绩。尽管美国也经历了南北战争的洗礼,但这更多是因为奴隶制所导致的国家分裂和内战,且内战后通过修订宪法使得美国相关制度安排更为稳固和合理,为以后国家的长治久安奠定了坚实基础。

   美国联邦与州的各项制度安排,在一个广土众民的大国真正较好解决了中央与地方的关系问题,为美国的稳定和强大提供了切实基础

   美国能够较好地处理联邦和州的关系,与其深思熟虑的制度设计密不可分。在美国联邦和州的制度安排中,最为巧妙的就是不同层级治理主体直接与民众打交道,这种复合共和制下多元和重叠的治理模式,一方面保障了真正拥有一个强大稳定的联邦政府,另一方面又切实保护了地方的自由与活力。

   联邦制是人们最经常用来称呼美国中央与地方关系的制度形式,美国的地方自治程度、分权程度以及多元化程度确实给人留下了极其深刻的印象,它也符合一般人心目中联邦制的形象。然而通常容易被人忽视的是,美国的复合共和体制不仅具有自治程度很高的地方政府,更有一个极其强大的联邦政府。美国联邦政府集权的程度和效果、所拥有的能力和执行力,远远超过当今绝大多数号称相当集权的单一制国家的中央政府。从这个角度说,美国政府的中央与地方关系架构,并非能用“邦联制”、“联邦制”或“单一制”来简单概括,而是完全的单一制因素和完全的邦联制因素的共存(参见刘海波(2007)“中央与地方关系的法治化研究”,博士后研究工作报告,中国社会科学院法学研究所,第55页),某种程度上它比“联邦制”更为多元和自治,却又比“单一制”更为集权和有力。

   美国在中央与地方关系安排之所以能拥有上述优点,离不开其复合共和体制的建立。早在制宪期间,先贤们就已经充分注意到原有邦联体制的缺陷,从而强调建立一个直接作用于公民个人的联邦政府的迫切需要。汉密尔顿论述道:“现存邦联构造上的主要和根本缺陷就是,立法只能规范各州或者各州政府,只能规范它们的团体或者集体的地位,而无法规范到各州的个人身上。如果我们依然拥护那种建立一个全国性政府的方案,那么,我们就必须使联盟的权威延伸到公民个人的身上,因为个人才是政府固有的最好对象”(汉密尔顿等(2011)《联邦党人文集》,中国社会科学出版社,第75~76页)。

   在复合共和制下,不同层级治理主体直接与民众打交道,由此明确区分了不同范围的政治领域,联邦政府管全国的事、州政府管地方的事。全国事务是全国政治、地方事务是地方政治,两者之间界限明确,不能随意混淆;在不同领域内,不同治理主体都有相应的权力、责任和执行能力,互不依赖、各自独立。正因为如此,联邦政府并不依靠地方政府来行使权力,而是一竿子到底。在美国的市场经济中,极其突出的特点是地方保护主义如此之少;遍及全美且占据全国市场相当份额的各类企业又如此之多,这些显然与拥有一个强大的联邦政府是密不可分的。

   美国复合共和体制下的多元重叠治理和司法调节模式,既有稳定性又有灵活性,既能秉持原则又能顺应变化,较好地适应了美国经济社会随着时代不断发展的需要

   美国中央与地方关系制度安排另一个经常为人所称道的优点是其较为成熟的宪政和司法调节体系,人们津津乐道于美国宪法历经二百多年而未删改一字(只是增加了若干修正案),宪法中有关联邦与各州权限划分的条款为相对完善的联邦与州关系构建奠定了坚实基础。

   美国的宪法能历经几百年而不改,除了制宪先贤们的远见卓识外,更为重要的是宪法条文更多是体现了一些重要原则、具体规定了一些根本方法,至于这些原则和方法如何在具体的现实中应用,则是在漫长历史过程中依靠持续的司法实践去不断充实和调整的。所以美国宪法中固定的条文保证了稳定性、而具体的司法实践又保证了灵活性,这点在调节联邦和州权限范围的“州际贸易条款”作用的历史演变中体现得尤为明显。

   复合共和制下美国的政府层级非常复杂,不同层级间治理主体的大量矛盾冲突主要依靠司法体系裁决,协调成本和运行成本高昂

   尽管美国在中央与地方关系的处理上构思精巧、制度完备、运行有效,然而凡事有利有弊,它也不可避免地存在着一些突出的问题。一是地方政府数目繁多、相关制度构建极其复杂。复合共和制下各级治理主体都直接与个人打交道,个人和团体为了某些特定的目的(地方学校建设管理、地下水使用管理等),可以根据相关制度规定建立组织特定功能的地方政府(特别区),例如学区特别区政府或者流域特别区政府。这样的体制所带来的结果是政府数量极其庞大、种类名目繁多。美国目前拥有87849个地方政府,在数量如此庞大的地方政府中,县政府为16506个,市政府13522个,镇政府3034个,学校特别区政府19431个,其他特别区政府35356个(美国调查局,2003年)。仅芝加哥都市地区就有大约1000个各种不同类型的、在辖区上互有重叠的地方政府单位(参见奥斯特罗姆等(2004)《美国地方政府》,北京大学出版社,第2页)。可供对比的是中国地方政府的数量,2012年拥有333个市、2852个县和40446个乡镇(数据来源:《中国统计年鉴2013》表1-1:全国行政区划)。

   尽管美国的许多特别区政府,实质上只是一种公民自治组织,它的功能明确、构建运行都较为简单,与中国意义上的地方政府有着根本性的区别。但无论如何,这样交错重叠、数量巨大的地方政府格局,不免带来混乱低效、资源浪费和较高的运行成本。二是治理主体层级复杂,联邦和州之间的冲突和矛盾主要依赖联邦司法系统的裁决,从而造成很高的协调成本。由于复合共和制下的治理层级如此繁复,因此如何协调它们之间的关系也必然极其复杂,而这个任务又主要是依靠打官司来解决的。因此从好的方面来看,可以认为这造就了美国极为成熟、发达和完善的司法体系;但从不好的方面来看,也不得不看到整个美国社会的有效运转太过依赖于法律诉讼,由此造成极高的社会运行成本。尽管复合共和制下的多中心治理机制,在许多场合下也呈现出哈耶克所谓的“自发秩序”(spontaneous order)特征。哈耶克强调:“这种秩序产生于作为社会要素的个人间的相互调适、以及他们对那些直接作用于他们的事件的回应的过程之中。这就是博兰尼(M.Polanyi)所谓的自生自发形成的多元中心秩序(polycentric order)”(哈耶克(1997)《自由秩序原理》(上册),三联书店,第200页),因此多中心治理模式下的“自发秩序”不同于“依靠上级权威有权对下级个体的行为进行强制性指挥的人为秩序”,能够明显降低制度的运行成本。然而理论的逻辑推演并不能完全等同于复杂的现实社会,客观上过于繁复的治理层级和事事依赖司法调节的模式必将带来可观的社会成本,尤其是在一个生产力水平较低的传统社会里易造成过于沉重的负担。由此,在某种程度上也可以理解儒家传统中孔子为什么在普遍百姓中要强调道德教化和止诉息讼:“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎!”(《论语•颜渊》)。

   美国中央与地方关系制度安排的复杂系统需要一系列的条件作为支撑,包括法治的环境、政府与公民的素质、秉持的信仰和理念、以及各种历史机缘等,较难被其他国家所成功借鉴

   如上所述,维持美国这一套复杂精巧制度的运行,不仅需要较高的社会成本,而且需要一系列的支撑条件和历史契机。由于解决不同治理层级间权限纠纷的重担都基本压在司法系统上,尤其是联邦最高法院的责任重大,其司法裁决对于联邦与州的关系调节具有决定性的作用,由此对美国的司法系统和司法环境提出了很高的要求。托克维尔曾经论述美国最高法院的重要性:“联邦的安定、繁荣和生存本身,全系于七位联邦法官之手,没有他们,宪法只是一纸空文。行政权依靠他们去抵制立法机构的侵犯,而立法机构则依靠他们使自己不受行政权的进攻。联邦依靠他们使各州服从,而各州则依靠他们抵制联邦的过分要求。公共利益依靠他们去抵制私人利益,而私人利益则依靠他们去抵制公共利益。保守派依靠他们去抵制民主派的放纵,民主派则依靠他们去抵制保守派的顽固。

   尽管历史证明最高法院的卓越表现已经为美国宪政实践做出了不朽贡献,但最高法院也并非从一开始就拥有了如此崇高的地位,也不是最高法院从来就没有过错误甚至恶劣的判决(例如在1857年“斯科特案”中“黑人不是美国公民”的判决,成为引发南北战争的导火索之一;1896年“普莱西案”中裁决种族隔离合法并确定“隔离但平等”原则;1944年“是松案”认可联邦政府无理拘留日裔美国人等,参见任东来等(2004)《美国宪政历程——影响美国的25个司法大案》,中国法制出版社,第4页)。就像美国宪法的神圣性是在漫长的历史年代中逐渐赋予和加强的,美国联邦最高法院至高无上的权威和地位也不仅仅来自宪法中的规定,也是在历史过程中通过一件又一件的案件积累,从而逐步赢得了人民的信任和尊敬。在此,人民对于宪政、法治的信仰和对最高法院的信任,对维持美国体制的正常运转至关重要。就像托克维尔指出的:“只要人民同意服从法律,他们(即最高法院)就力大无穷;而如果人民忽视法律,他们就无能为力”。

   与成熟的法治传统类似,联邦与州的复合共和制也建立在美国悠久和良好的自治传统之上,如前所述它们基于启蒙思想的个人主义传统和宗教信仰的共识,由此才能真正形成前面哈耶克所说的自生自发的多中心治理秩序。没有较高民主素质的个人和公民团队、没有良好运行的地方自治,美国复合共和制的运行是不可想象的。正如托克维尔所强调地方自治对于美国体制的重要性:“在小事情上都没有学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主呢?在每个人都软弱无权且未被任何共同的利益联合起来的国家里怎么能抵抗暴政呢?因此,害怕人民造反的人和恐惧政府专制的人,都应当同样希望能逐步发展地方的自由”(参见托克维尔(1997)《论美国的民主》(上卷),商务印书馆,第107页)。

   所以,美国中央与地方的制度安排,有其理念清晰、运转良好、成熟稳定的一面,但也有过于精巧复杂和脆弱的一面,尤其是对整个社会司法环境和个体民主素质、地方的自治传统有着很高的要求,这也是为什么有许多国家想学习美国的经验和做法,有的甚至照搬照抄美国的宪法,却鲜见成功的原因,例如墨西哥几乎全部照抄美国的联邦宪法,却无法同时把给予美国宪法以生命的精神移植过来,从而导致“完全相同的宪法条文在两个国家却有着差别极大的作用”。

本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国发展观察网
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