很高兴到湖州参加“环太湖警务论坛”第八届年会。我第一次来湖州是在1986年，整整25年没来过了。期间也有很多朋友邀请我来，但是一直没有机会来。这次来湖州的原因是这次论坛的主题“民意导向警务与社会管理创新”，以及湖州市公安局的警务创新举措“警务广场”。其中有两个亮点深深地吸引了我。一是民意导向。“警务广场”强调民意、突出民意。民意是民主的基础。我们党的宗旨是立党为公、执政为民。如果我们的政策、改革离开了民意，没有以民意为基础，不尊重民意，那就背离了我们党的宗旨。因此，怎么样强调民意都不为过。二是警务创新。警察，以及整个政法系统，在整个国家系统中的地位尤其突出。警民关系典型地体现了官民关系。然而，在现实生活中，目前的官民关系面临着相当严峻的挑战。尤其是网上，即使政府说的是事实，但很多网民也不一定相信。“警务广场”使警民关系取得了突破性的改革，警民之间开始建立了一种互信关系，这对于改善整体的官民关系，意义无疑是重大而深远的。这个论坛的主题非常好，既是湖州的警务改革创新举措，又与当前我们党和国家的工作重点相结合。今天，我想在此讲两个问题，一是谈谈社会管理创新，二是谈谈我对湖州警务创新的一些看法。
一、关于社会管理创新
（一）什么是社会管理？这个概念很新，现在学术界还没有一个得到大家认可的定义。广义上可以说，社会管理就是政府依法对社会事务、社会组织和会生活的规范和管理。社会管理的内容极其广泛，包括社会公正、社会治安、社会稳定、社会诚信、利益协调、社会保障、社会服务、公众参与、社会自治、社会救助、食品安全、应急管理、城市管理、社区治理等。它是一个大箩筐，除了经济管理、行政管理不能放以外，其他都可以放在里面。现在想把社会管理翻译成英文，都有一定的难度，因为社会管理极具中国特色，如同“三个代表”、科学发展观等概念一样，都很难翻译，不容易让外国人理解。
第一次提出社会管理，是在1997年制定的《国务院机构改革方案》中，《方案》首次将社会管理作为政府的基本职能之一。此后，社会管理便一直作为政府的一项重要职能。党的十六大之后，尤其是十六届四中全会以及十七大以后，社会管理更进一步得到强调和重视。今年新年刚过，中央便举办了省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，“十二五”规划也把社会管理作为重要的章节单列出来，社会管理创新受到前所未有的重视。为什么以前一直强调行政管理、经济管理，现在突然强调社会管理呢？我认为，这与我国改革开放的发展逻辑有关。改革开放之初，我国面临的主要问题是贫穷落后、效率低下，我们首先要解决政企分开、党政分开的问题，要优先发展经济，建立科学的管理体系，此时行政管理、工商管理特别重要。但是，现在我国到了一个新的发展阶段，社会管理就越来越重要了，这就引出了我要讲的第二个问题。
（二）为什么我们现在要如此强调社会管理创新？在我看来，主要原因是我国的社会主义现代化建设到了一个新阶段。这不是一句套话，因为现在的中国社会在许多方面已经和过去不一样了。老百姓的思维方式和要求不一样了，社会的利益矛盾、利益格局不一样了，传统的社会管理体制面临严峻的挑战。具体来说，主要有以下几个方面的原因。
一是政府职能发生重大变化。以前政府是无所不管、无所不能的，现在引入市场经济，政府不仅不能再直接管理企业的生产经营，还要从许多社会领域退出来。但是，政府退出某些经济社会管理领域，并不表示这些领域不需要管理，而是要构建新的治理结构，通过新的治理方式，使经济社会依然井然有序。
二是社会组织大量出现。社会组织不仅数量越来越多，而且作用和影响越来越大。官方登记的社会组织是45万个，另有25万个是备案登记的社会组织，但实际存在的社会组织至少有300多万个。300多万个社会组织是什么概念？中国共产党是全世界最大的政党，全部的基层组织也就只有300多万个。所以说，社会组织的数量已经和我们党的基层组织的数量差不多了，而且影响极大。例如网上的QQ群，假如某个地方出点什么事，我们现在首先要控制的是网络信息，这些网络团体都属于社会组织，而且它们还没有被算在这300万个社会组织当中。我们要让这些社会组织与党委、政府合作，成为合作伙伴，千万不能把它们变成我们的对手。否则，就会很麻烦，因为它不是一个人，而是一个组织。
三是传统的单位体制发生重大变化。以前很多人都喜欢问“你是哪个单位的”？而现在更多的人喜欢称自己为自由撰稿人、自由职业人等，这在大城市尤其明显，我们称为“社会人”。从单位管理变为社区管理，这是一个总的趋势。与这一趋势相适应，我们需要有新的管理机制。
四是户籍制度开始变动。户籍制度的变动是我国社会最深刻的变化之一，这非常不容易。中国历史悠久，从秦始皇统一中国开始，很多制度发生了变迁，但是户籍制度一直沿用至今。历史上，王安石等改革家都想改掉它，但是最后都没有成功。然而，户籍制度现在已经到了非改不可的时候了，这主要是由于我国市场经济和民主政治的发展。以城市的农民工为例，因为他们没有城市户籍，他们就享受不到许多城市居民的社会福利，例如失业保险、医疗保险、养老保险等等。第一代农民工或许尚能够接受这种状况，但是第二代民工就难以接受了，这就会逐渐产生心理上的不平衡，直至对现实的不满。作为一个城市的市长来讲，他当然要保障本市老百姓的权利，如果把钱分给了外来人员，本市老百姓要反对。但从国家角度看，都是中华人民共和国公民，凭什么农民工付出多反而待遇差？从党和国家的高度来讲，也不应该这样对待农民工，没有城市户口就意味着工资少、没保障。这也是整个社会问题的基础，所以我们必须对户籍制度进行改革。我很高兴地看到，湖州在这方面是走在全国前列的。
五是城市化进程加速。中国是城市化进程加速最快的国家之一，现在城市与农村人口比例是47∶53，过两年将达到50∶50了。城市化进程加速后，带来很多社会问题，不改革体制，这些问题永远存在。
六是流动人口迅速增加。就像南方的城市，很多地方都是户籍人口少于流动人口，户籍人口与外来人口分别管理，从长远来说肯定是不行的。如深圳人均GDP可以达到北欧发达国家的水平，那是因为它的财富是1200万深圳人民创造的，但是计算人均GDP时只算了200万深圳户籍人口。
七是大量的社会事务因此产生。例如以前没听说有民办教育，而现在从幼儿园到大学都出现了民办教育机构。老板办学校是要挣钱的，但学校不像一般企业，不能完全以营利为目的，所以国家必须去管理。怎么管理？过去没有经验，现在必须创新。
八是新的社会问题开始出现。这些问题举不胜举，我们政法战线上的同志应该比我更加了解。要解决这些问题，光靠已有的体制是不行的。
综合这些原因，大家可以看到，中央为什么这么强调社会管理创新。在党的十七届五中全会召开之前，我接受了新华社的采访，明确提出未来三十年的改革重点一定会逐渐从经济领域转向社会政治领域。据我所知，今年有三家权威机构发布了去年的调查数据，其中有一组数据非常令人鼓舞，那就是民生改善了，我们克服了国际金融危机的影响，中国经济一枝独秀，老百姓的生活从总体上来讲是改善了。但是，另一组数据则非常令人担忧：老百姓生活虽然改善了，但对政府的满意度并没有上升。这说明，光靠经济发展解决不了我们所面临的严峻问题，我们需要科学发展，即全面、协调、可持续的发展。因此，我们必须进行社会政治体制改革，尤其是社会管理创新。
（三）社会管理的原则是什么？总的原则中央已经很明确了，这就是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。我们要记住前面八个字，但应该把更多的精力放在后面八个字上。党委领导、政府负责，我们已经习以为常，我们做的事离不开这八个字，但是，社会协同、公众参与，过去很少讲，现在中央把它提到总的原则的高度，这是一个新的课题。怎么样来让社会协同、让公众参与？这是社会管理创新的关键所在。具体来说，我认为，一是政府跟民间要合作；二是管制和服务要结合；三是法治和德治要结合，在国家层面，法治原则应当毫不动摇，但在具体的社会管理中，对德治的要求也是同等重要的；四是效率与公平要结合；五是市场手段与行政手段要结合。
二、警务创新与社会管理创新
（一）警务创新是社会管理创新的重要内容。社会管理创新的内容极其丰富，其中最重要的一点就是维护社会秩序、维护社会稳定。胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的重要讲话中，讲了八个方面社会管理创新的重点，其中之一就是公共安全管理、公共安全体制。公共安全主要靠警察系统、政法系统来维持，警务工作的直接目标就是维护社会稳定与社会秩序。应该从社会管理创新的高度来认识警务创新，这也是我特别赞赏这次论坛主题的原因之一。同时，我们应该避免两种误解：一是简单地把社会管理当成是维稳。维稳是社会管理的重要内容，但是社会管理绝不仅仅是维稳，除了维稳外，还有更加广泛的内容。二是认为社会管理与维稳无关，或者说维稳在社会管理中不重要。
（二）造福于民是警务工作的根本。我们党和政府的全部工作都是为了让人民群众生活得更加幸福、更有尊严。这也是温家宝总理在政府工作报告中再三强调的。我们的警务工作当然也不例外。警务工作主要通过维护社会稳定来造福于民。稳定是人民群众生活的基本前提，是各级政府的“硬任务”。没有警务工作，就没有稳定；没有健全、高质量的警务工作，没有警务创新，人们的幸福生活就很难得到保障。
我一直都在倡导从传统的稳定机制向现代的稳定机制转变。传统的稳定机制是以“堵”为主，现代的稳定机制是以“疏”为主。只要是现代社会管理与维护社会稳定，“堵”和“疏”两种手段都是不可或缺的，但是有一个以什么为重点的问题。周永康同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话中明确强调，我们要实现动态中的平衡。我的理解，动态平衡就是动态稳定，动态稳定就是以“疏”为主的动态平衡。
警务工作造福于民，必须以民为本，了解民意、尊重民意、满足人民群众的需求。警务工作当然要管制，因为警察是行使国家强制手段的最主要的工具，但是警务工作也是服务，它是一种特殊的公众服务。这种公众服务是由政府来提供的，同时又需要人民群众的参与和支持。现在我们政法系统有个很好的经验，叫“网格化”管理，对维护社会稳定很有效。但是，我们不但需要“网格化”管理，还需要“网格化”服务，要服务到每一个群众。只有这样，警务工作才能使人民群众真正满意。就像刚才金局长所讲的，人民群众的满意才是警务工作根本的目标和评判标准。
（三）湖州的“警务广场”是社会管理创新的重要尝试。昨天，我一下高速公路，就去看了吴兴区的“警务广场”，很有感受。我一直认为，学者既要看材料，但是更要到实地去考察，两者的感受是不一样的。我看了吴兴区的这个点后，增加了对“警务广场”的感性认识。我认为，“警务广场”确实是以民意为基础、以民意为导向的，很好地体现了我们党执政为民的根本宗旨。“警务广场”适应了新的历史条件下人民群众对公共治理的新需求，不仅是维护社会治安与社会稳定的新形式，也是公共治理的新形式，它体现了官民合作与官民共治的精神。
在社会治理中，我一直倡导一种理想的状态——善治。善治是公共利益最大化的管理过程，它的本质特征就是政府与公民的共同管理。前两天，人民日报有一篇评论员文章，标题是《在官民互动中寻求“善治”》，我看了后很高兴，因为善治是我大力倡导的，我甚至是这个中文概念的始创者。善治就是官民互动、官民共治。我觉得湖州的“警务广场”在很大程度上做到了这一点。
“警务广场”是密切政府与民众关系的重要渠道，它提高了警察的公信力，是公安工作取信于民的重要途径。如果说老百姓对警察特别满意了，那就在很大程度上，可是说人民对政府满意了。因为在很大程度上，警民关系是官民关系的一个晴雨表。刚才金局长罗列了在实施“警务广场”以后的很多数据，听后很使人兴奋。“警务广场”把治安管理放在社会管理广阔的领域中，广泛动员公众参与，创造性地体现了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理创新总原则。“警务广场”也把政府管理与公众服务比较好地结合起来，体现了服务政府的要求。我认为，无论从理念、方法、形式、机制、效果等方面来看，湖州的“警务广场”都是社会管理创新的重要实践，值得高度重视，值得总结推广。
最后，我也希望我们能进一步完善“警务广场”的机制，拓展“警务广场”的功能，提升“警务广场”的实际效果，使“警务广场”真正成为民意广场、法治广场、服务广场、阳光广场和平安广场，让“警务广场”更好地造福于民，也祝湖州人民更加幸福。
阅读链接：俞可平教授谈民意导向和警务民主化
在回答湖州市开发区管委会副主任、湖州市公安局开发区分局局长沈秋伟有关如何坚持民意导向、把握好民意表达的方式与内容和如何推进警务民主化、把握好民主与秩序的关系这两个问题时，俞可平教授如是说。
第一个问题，民意导向。民意是民主政治的基础。政府怎么知道民意呢？其中非常重要的就是民意表达的方式。某种意义上讲，民意表达的方式与渠道就是利益表达的方式与渠道。如果你有利益需求，没有通畅的渠道表达出来，总是要别人来代表你的利益，那就很荒唐。这两年来，有一个很调侃的词，叫“被代表”，在网络中很为流行。有些干部动不动就是“我代表”，可是你怎么知道百姓是怎么想的？所以说民主政治要以民意为基础，民意的表达一定要有通畅的制度管道。从总体上来看，现在我们的管道是在扩大，中央一直强调要不断扩大公民有序的参与渠道，很重要的内容就是通畅民意表达的渠道，最明显的就是网络和论坛等的作用日益增大。但是，反过来讲，中国的网络之所以成为政治参与的特殊管道，这也说明我们制度化的参与渠道还存在问题，不够通畅，所以大家都挤到了网上。中国的网民参与在全世界是一道风景线，中国的网民很多谈论的是政治，这两年很多公共政治事件是在网上引起的。造成这种现象的原因之一，就是很多制度化的民意表达渠道不通畅，大家都挤到了网上。但是网络是有问题的，不是实名的，可以不负责任。而且网民是一个特殊群体。我们做过大量的调查，网民的民意在许多情况下并不能真正代表民意。我特别赞赏“警务广场”起到表达民意的渠道作用，因为民意的表达比较集中在我们的政法部门。现在上访有几个热点，有些热点是在变化的，如拆迁、下岗、征地等，但是，政法部门一直以来都是一个关注点。如果没有更通畅的民意表达渠道，尤其是在政法问题上的表达渠道，那么很多上访是不可避免的。所以，我认为“警务广场”起到了通畅民意表达的作用。当然，作为政府来讲，这是远远不够的。为什么我要鼓励“警务广场”？是因为我希望其他政府部门也能够学学“警务广场”，让他们也有通畅的制度化民意渠道。如果没有制度化的渠道，民意表达会出现很多很尴尬的局面。比如说他要游行，我们不让他游行，那他就会想方设法去“散步”；他要静坐，但是我们不让他静坐，那他就会去“喝茶”。如果民意渠道通畅了，这些问题在很多程度上是可以避免的。所以，我希望“警务广场”能够把民意表达的这种功能很好地体现出来，也希望其他政府部门能够学习。我再强调一下，民意表达不光是表达民意，它也是公众参与，是民主政治的重要形式。
第二个问题，警务民主化。我感觉提出这个概念是很自然的事情，因为这些年来，中央倡导了很多民主改革，比如决策民主化、管理民主化、立法民主化等。按照这样的逻辑，当然警务也应该民主化，这是很正常的。但是，在此时讲的民主化，需要予以清楚界定，它并不是我们在政治学意义上讲的“民主化”，即不是在一般意义上把民主当作一种国家制度。日常生活的“民主”与政治学意义上的“民主”，这两个概念要区分开来。前者指的是具体的工作方式和工作机制，后者指的是包括选举、分权等要素在内的国家制度。与决策民主化、管理民主化等概念一样，警务民主化无非是指扩大群众的参与、尊重民意、听取老百姓的意见，这与我们党的宗旨是一脉相承的。但是反过来讲，如果换成国家制度的民主，要在警务系统里倡导选举和分权，那就不对了。很多人不愿提民主化，是因为怕失控、怕无序。关于这个问题，我要讲两点看法：一是民主和法治是始终联系在一起的。前两年，我一直强调民主是个好东西，但是这两年，我特别强调法治，要依法治国、依法治党，没有法治的民主是要失控的。公元前五世纪，民主就已经出现了，它不光是概念，也是实践。但在人类历史的长河中，民主在很长的时期里并不是个好东西。那为什么现在民主是个好东西呢？现在大家都争着说自己是民主的，那是因为民主已经成为合法性的来源，尽管现在仍旧有人反对民主，但是他们绝对不会直接说“我反民主”，而是说“民主不适合国家国情，老百姓的素质不行，民主会造成动乱”等。过去民主之所以不被当作一个好东西，很重要的一个原因，就是因为没有把法治建立起来。当然还有其他的原因，这里不多讲了。
刚才我在演讲中就提到要把“警务广场”建成民意的广场、法治的广场。民意没有法治是不行的。二是一定要脱离一个误解，就是一讲民主就想到失控。如果民主最后带来的是国家的动乱，那谁还会向往民主呢？其实，我们要充分相信人类的集体理性，即民主是实现公民自由、平等、人权的最佳制度保障，它决不意味着动乱。在民主实现中可能会出现一些失控，那也是因为其他的原因。当然，另外的一问题就是，这么大的一个转型期，要实现民主必须要有大智慧，要正确处理好稳定、发展与改革的关系，要将不断满足人民群众的参政需求与现实可接受的能力结合起来，这就需要大智慧。至少现在，就我看到听到的情况来讲，“警务广场”不仅尊重了民意，而且也有利于社会的稳定，而不是不利于社会的稳定。
这是2011年6月18日俞可平教授在湖州举行的“环太湖警务论坛”第八届年会上的主题演讲。根据录音整理，本刊发表时略有删节和修改。
来源: 公安学刊
