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黄奇帆:政府如何平衡公租房的建设资金

更新时间:2011-12-16 00:07:07
作者: 黄奇帆  

  

   公租房投资是较长周期的动态平衡。公租房作为保障性住房,不像普通商品房开发那样,能够为“土地财政”作出“吹糠见米”的贡献。相反,政府还需要无偿划拨土地,投入前期资本金,以此融通社会资本,满足建设资金需求。由于限制租金,建设资金回笼不可能在短期内“立竿见影”。因而,政府和社会对此都不能有过度的功利观。否则,注定要搞砸。政府在民生上投入,虽要避免“赔本的买卖”,但也不能放大逐利行为。只能通过较长周期的资产运营,逐步实现动态平衡。如果寄望通过建设公租房“赚钱”,必然会荆棘丛生、寸步难行。

   大规模建设公租房,已然成为保障性安居工程的重要形式,并上升为全国性共识。今年国务院下达的1000万套保障性住房建设任务中,公租房达220万套,占任务总量的22%。随着发展步伐加快,公租房将逐步成为我国保障性住房的主体。公租房能否顺利建设,将直接关系保障性安居工程的成败,直接影响“住有所居”目标的实现。

   “巧妇难为无米之炊”。在公租房建设及资金筹集过程中,各地都遇到了一些绕不开的难题,并表现出诸多疑虑和困惑。主要集中于三点:一是认为资金筹集压力很大。公租房建设的资金需求量大,又属公益项目,地方财力有限,无法回收成本。在国际经济走势不明、国内银根收紧的形势下,银行贷款也很难。大规模建设公租房是“赔本赚吆喝”,资金难以平衡,会使地方财政不堪重负。二是担心投入产出难以平衡。社会资本具有逐利性。公租房作为公益产品,租金低廉,与市场化开发方式形成冲突,投资回报率低,难以对社会资金形成吸引。单靠政府投入,无法满足融资需求,公租房的建设进度难以保证。三是倾向于将营建主体让位给社会。认为建造公租房既是政府担当,也是社会责任,政府不该大包大揽。应从主导地位退居引导地位,更多鼓励民间资本成为公租房建设主体,以缓解政府压力。

   这些具体问题,不细想,似乎有理。静心琢磨,会发现这些观点都站不住脚。公租房建设如果按照这样的思路走下去,很难真正建立起良性运转的长效机制,影响可持续性,甚至可能走入死胡同。理由如下:

   首先,公租房投资是较长周期的动态平衡。公租房作为保障性住房,不像普通商品房开发那样,能够为“土地财政”作出“吹糠见米”的贡献。相反,政府还需要无偿划拨土地,投入前期资本金,以此融通社会资本,满足建设资金需求。由于限制租金,建设资金回笼不可能在短期内“立竿见影”。因而,政府和社会对此都不能有过度的功利观。否则,注定要搞砸。政府在民生上投入,虽要避免“赔本的买卖”,但也不能放大逐利行为。只能通过较长周期的资产运营,逐步实现动态平衡。如果寄望通过建设公租房“赚钱”,必然会荆棘丛生、寸步难行。

   其次,公租房具有“金本位”属性,完全可以多方融资。作为政府公共服务产品,公租房通过免收土地出让金、相关税、配套费和剥离企业利润,会形成低得不能再低的“裸体成本”。完全没有理由为产生房产泡沫担心,也不会因为成本低而成为不良资产。政府以现价形成资产,对未来却会成为一种“黄金储备”。公租房的商业配套,与市场同类物业一样,具有良好的市场前景,是公租房项目的有力支撑。公租房在一定周期完成还本付息后,每年的租金还会形成稳定收益。随着城市发展、通胀系数、土地稀缺程度增加,公租房价值也会和商品房一样水涨船高。当社会保障需求降低后,假定不再需要公租房时,完全可作为优质房产出售。可见,公租房有套期保值的功效。只要是有远见的投资者,都会青睐它,社会融资的路子是宽广的,前景是良好的。

   第三,公租房建设应当,也只能由政府来主导。为百姓提供基本公共服务,是政府应尽之责。即使在一些资本主义国家,都由政府主导保障性住房建设。如美国纽约市政府,通过新建中低价房或翻修旧住房,覆盖了50多万中低收入市民;新加坡则将85%的公民纳入“政府组屋”保障范围。我国作为社会主义国家,政府的宗旨就是“为人民服务”,担当公租房建设的主体职责理所当然。应当看到,由民营或社会资本来建设公租房,根本无法解决其盈利模式问题,资本逐利性与公益保障之间存在难以调和的矛盾。同时,政策的让渡也难以量化和明晰。任何好的制度设计,都不能寄望建立于个人的道德和操守之上。由社会资本主导公租房建设,虽能缓解资金的一时之需,但由于政府不持有产权、不主导运营,也就难以保证公租房政策覆盖的有效性,甚至会重蹈经济适用房“利益输送”的覆辙。

   基于以上认识,我认为,公租房必须坚持政府主导、社会参与。并且,完全能够平衡好建设资金。事实也证明了这一点。

   其一,必须坚持公有、公建、公营、公益的方向。公租房建设所需土地全部由政府划拨,由具有政府背景的市地产集团、城投公司、两江集团等国有企业承建并持有产权。国有企业作为政府连接市场的纽带,以市场主体身份向社会融资,主要是弥补建设资金的缺口,并不产生企业利润。政府在优化布局、完善配套、减免税费等方面发挥作用,目的是最大限度地降低成本,体现公益属性,绝非是与民争利。建设用地以划拨方式提供,享有减免政府性基金、税费优惠政策等公共资源,“肉烂也会在锅里”,并全部体现在公益方面。绝不会使公共资源成为个别人“发财的阶梯”。公租房租金主要兑抵贷款利息、房屋维修管理费用和空置损耗,原则上不超过同品质商品房市场租金的60%。为实现公租房公营,重庆专门组建了公租房管理局,履行房源储备、审核配租和监督管理等职责,确保公租房申请、配租阳光操作。这就避免了纯市场化的逐利行为,并在政府与市场间找到了结合点。

   其二,构建政府先导、社会补充的投融资格局。在投融资领域,政府投入往往具有先导性,对各种社会资本形成引导和激励效应。重庆三年建设4000万平方米公租房,除了已由政府原储备的土地划拨之外,约需1100多亿元现金投入。其中,由政府先期投入300多亿资本金,包括中央专项、本级财政支出、土地划拨、税费减免等。在此基础上,我们拓展融资渠道,一是通过公积金和商业银行贷款300多亿元,二是向社保基金、保险资金、央企等非银行机构融资400多亿元,实现了公租房建设资金的大帐平衡。目前,中央补助和市级财政已先期投入230多亿元,撬动了社会投入250多亿元,有力保障了开工项目的资金需求。今明两年开工项目所需的600多亿元,也已基本筹措到位,并没有出现人们所担心的资金“断链”问题。目前,全市已开建公租房2650万平方米,有5.5万户家庭通过三次摇号获得配租。今年将有1000万平方米陆续投入配租。

   其三,建立租售并举、动态平衡的偿债模式。承债能力及债务偿还的时限、方式等,直接关系到融资收益和资金安全。在重庆,除政府投入的300多亿元外,社会融资的800多亿元,主要通过三个渠道逐步偿还:一是按10%的比例配建商业设施,以市场价出售,可回笼资金400多亿元;二是承租5年后,出售约三分之一有限产权的公租房,可回收资金400多亿元;三是每年收取的租金,扣除维护和管理费用后仍有盈余,可用于平衡贷款利息。这样,公租房就可以实现整个资金体系的动态平衡。今年8月,通过对2344户公租房家庭入户调查,有意愿购买有限产权公租房的占65.1%,有76.55%的承租户愿意在本社区经营商业,远高于预想比例。可见,出售1/3的公租房有限产权和10%的商业配套,符合大多数承租户愿望,有良好市场前景,完全可以实现预期的资金回笼。

   其四,形成公租房体内循环的有效机制。在建设和运营环节保持一定形式的封闭性,可以有效避免利益输送,也有利于承贷主体责任明确。开建以来,重庆公租房坚持“封闭运转”,努力实现在保障房体系内的良性循环:一是由政府专门组建的公租房建设企业作为承建主体并拥有产权,有效控制开发建设成本。建成后,由公租房管理局专司管理、配租和服务。二是凡购买公租房有限产权者,不得将公租房进入商品房市场交易,只能以购房价加同期银行利息由公租房管理局回购,再作为公租房流转使用,防止了灰色交易和无底洞建造的两个“黑洞”。三是对不再符合租住条件的承租人,启动必要的退出程序,由公租房管理局收回,再转租给其他符合条件的对象,避免了资源沉淀和低效率。

   总之,资产封闭运转重在体现保障属性,资金开放筹措重在确保建设所需。两者对立统一,是公租房投融资的要义所在。在两者之间寻求平衡,各自独立又相互支撑,就能实现阳光建设与市场化运营的有机统一,公租房的资金平衡就有制度保障。

   实践充分证明,只要真正按照科学发展观要求,坚持以人为本,主动担当,积极作为,公租房建设资金不仅可以“不差钱”,还可以实现良性循环,形成持续保障。公租房作为一笔优质国有资产,在改善民生、促进发展中完全能够发挥更积极有效的作用。

  

   (作者:黄奇帆 重庆市委副书记、市人民政府市长)

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