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于文豪:我国宪法解释的效力三题

更新时间:2020-12-22 23:01:05
作者: 于文豪  

   健全、落实宪法解释程序机制,是加强我国宪法实施和监督的一个关键环节。在宪法实施的过程中,对其确切含义的需求是经常性的,宪法问题往往就成为解释问题。能够达成共识的是,“全国人民代表大会常务委员会对宪法的解释具有法律效力”,[1]但如何理解这种“法律效力”还有一些问题需要明确。本文立足我国《宪法》的规范框架,讨论其中三个问题。

   一、宪法解释的效力位阶

   (一)宪法解释的效力低于宪法

   在一般意义上,适用宪法必然要理解、阐释宪法规范的内涵。宪法解释基于宪法规范而产生,理论上说,宪法解释本身无法单独发挥效力,而必须与其所解释的宪法规范结合起来。可以说,宪法解释的效力高于法律,甚至几乎可以比肩宪法。但宪法解释不可能超越宪法。从制宪权、修宪权、释宪权的关系上看,制宪权无疑位居本原和最高地位。修宪权次于制宪权,但应高于释宪权。修改之后的宪法规范成为宪法文本的组成部分。宪法解释必然受到宪法文本的限制,不可能超越宪法文本而作解释,包括不能超越修改了的宪法文本,即应服从宪法修正案。因此,宪法解释的效力低于宪法,其对宪法内涵的阐释必须在宪法文义的射程之内。

   (二)宪法解释的效力等同于基本法律

   既然宪法解释不属于宪法的一部分,那么,宪法解释与法律之间是何种位阶关系?《宪法》第62条和第67条以制定机关为标准,将法律分成“基本法律”和“非基本法律”两类,但未区分二者的位阶关系。从形式上说,基本法律民主正当性程度高于非基本法律,由此前者的效力亦应高于后者。那么,宪法解释的效力应当高于这两类法律吗?

   对此,我国学者大致有三种代表性观点。观点一认为宪法解释的效力高于法律,理由是:“如把宪法解释与普通法律效力等同的话,逻辑上可能出现的问题就是宪法规范与法律规范在法律体系中处于同一位阶,宪法解释失去对法律规范进行控制的功能,从而会降低法律体系中宪法规范的地位”。[2]这种观点提出了宪法解释对法律体系的控制功能,但对两类法律未作区分。观点二更进一步,认为宪法解释的效力高于基本法律,理由是:“一方面,宪法解释的内容紧密依附于宪法典,它是宪法解释机关对宪法规范的权威性理解和说明,是主权者意志的外在表现,另一方面,宪法解释程序较之立法程序也更加严格,因而应当赋予其高于基本法律的效力,这是由宪法解释的性质决定的。”[3]观点三则认为宪法解释的效力等同于基本法律,“如果宪法解释与基本法律相冲突,宜采用‘后法优于先法’的原则”。[4]

   本文认为,就《宪法》对全国人大及其常委会的权力配置而言,我国的宪法解释本质上就是特定形式的立法,其效力高于非基本法律,等同于基本法律。

   从全国人大常委会的角度来看,宪法解释的效力应当高于它制定的非基本法律。尽管二者都是常委会行使职权的产物,但宪法解释作为宪法实施的重要形式,它要协助宪法,发挥对法律体系合宪性的控制功能。对常委会来说,释宪权的重要性明显高于其立法权、修法权以及释法权。

   从全国人大与其常委会关系的角度来看,宪法解释的效力不宜高于基本法律,应与之等同。理由很简单,如果常委会作出的宪法解释超越大会制定的基本法律,那么意味着常委会的意志凌驾于大会之上。宪法解释可视为常委会的一种决定,按照《宪法》第62条第7项,大会有权予以改变或撤销。由此会出现这样一种情况:大会既要服从常委会的宪法解释,又可以否决其效力,那么宪法解释的效力就处于不确定状态,而常委会在宪法解释方面也会成为既受大会监督、又不受大会监督的一种特殊存在。将宪法解释视为与基本法律同等位阶的一种特殊立法形态,能够解决这一问题。《宪法》授予常委会对基本法律进行部分补充和修改的权力,实际上就是给予常委会在特定情形下与大会“平行”的资格,常委会可以在有限范围内成为大会的代理人。基于《宪法》将解释宪法的职权明确授予常委会,常委会此时拥有与大会等同的意志。宪法解释就是常委会针对特定事项的立法。

   在宪法解释与基本法律效力等同的前提下,由于宪法解释通常是对特定宪法条款的立法式解释,宪法解释与基本法律就可视为特别法与一般法的关系。如果二者产生冲突,优先适用作为特别法的宪法解释。如果新的基本法律与旧的宪法解释存在不一致,即新的一般法与旧的特别法冲突,则首先应对基本法律作合宪性解释。如果无法作合宪性解释,则应及时修改基本法律或者重新作出宪法解释。

   除上述方案外,还有一种处理二者效力位阶的可能:宪法解释与基本法律效力平行,在各自范围内有效,如果冲突,由全国人大作出决定。这种方案回避了二者的位阶关系,但问题在于,如果宪法解释常态化,那么把冲突交由全国人大处理不够效率。其实,刻意区隔二者的效力范围并无必要。

   (三)解释宪法是全国人大常委会的专有职权

   需要注意,《宪法》未规定全国人大解释宪法,那么它可以基于最高国家权力机关的地位而自动、概括性地获得宪法解释权吗?提出这一问题的原因在于,如果全国人大及其常委会都可以解释宪法的话,那么会带来两个主体作出的宪法解释之间的效力关系问题。对此,一种较普遍的观点认为:“我国宪法解释权的主体有两个层次,一个是全国人大常委会,一个是全国人大,前者是常态性的,后者是特殊形态的。”[5]“终局性的宪法解释权应该属于全国人大。”[6]

   《宪法》第62条在列举全国人大职权时,将“监督宪法的实施”置于“修改宪法”之后单列一项。这意味着,修改宪法的地位更高,且不属于监督宪法实施的形式。第67条列举常委会职权时,则是“解释宪法,监督宪法的实施”合为一项。对这一表述可以有三种理解:一是解释宪法与监督宪法实施是平行、并列的;二是解释宪法是监督宪法实施的全部方式,二者是手段与目的关系;三是解释宪法是监督宪法实施的方式之一,基于其特殊重要性而单独列出,目的在于加强宪法实施。从体系化解释的角度来说,第三种理解显然更具合理性。

   既然如此,《宪法》明确将“解释宪法”职权授予常委会,便是寄望其专责这一工作的期待。虽然不能认为大会由此失去宪法解释权,但是,“根据明示即排除的原理,全国人大常委会的宪法解释权具有排他性。”[7]就权力分工来说,全国人大分出释宪权之后,不宜代替常委会行使该种权力,否则分工就没有意义了。因此,“基于……宪法解释经常性和专业性等特质,全国人大的这种‘解释权’在通常情况下应当保持‘谦抑’”,[8]“这种权力为全国人大常委会所独占”。[9]此其一。原因之二则在于,由常委会行使宪法解释权,有利于全国人大对其是否违宪予以监督。

   二、宪法解释的确定力

   宪法解释经法定程序作出后,可否被变动?如果可以,应当按照怎样的条件和程序予以变动?对此可观察两类主体。一是解释机关及其监督机关能否主动审查宪法解释,从而使之被修改、撤销、废止,即实质确定力问题。二是其他主体能否对宪法解释提出审查的请求,即形式确定力问题。

   (一)宪法解释的实质确定力

   基于宪法解释的法律属性,全国人大及其常委会当然可以对其进行合宪性审查。这种合宪性审查存在于两个阶段。一是解释过程中的、预防式的事前审查,二是解释作成后的事后审查。事前审查不存在确定力的问题,事后审查则会使宪法解释的效力处于不稳定状态。

   就常委会而言,尽管宪法解释由其作出,但常委会是存在届期的,一个宪法解释未必不能接受另一个届期的常委会的审查。就大会而言,基于大会对常委会所具有的监督职责,大会有权对宪法解释是否合宪、适当进行审查,并可决定撤销。但是,大会不宜改变宪法解释。前文指出,解释宪法应当作为常委会的专有职权。如果大会改变宪法解释,则实质上使自己成为解释机关,这不符合《宪法》将宪法解释权明确授予常委会的职权分工逻辑。就此,《宪法》第62条第12项应予限缩适用,全国人大对“明显不适当”的宪法解释可以撤销,但不宜改变。如果全国人大认为必须明确所涉宪法规范的内涵,可以决定修改宪法,或者交由常委会嗣后重作解释。

   在事后审查宪法解释时,应当采用相对严格的标准和程序。如果是常委会审查,宜与作出宪法解释同等看待。基于其高效力位阶,常委会作出宪法解释时,应当采取不应低于法律的审议标准,并至少经过二读乃至三读程序,而不能如一般的立法性决定一样可以一读通过。照此,事后审查也应经过两次以上的常委会会议审议。但如果是大会审查,则可直接作出审查结论。

   (二)宪法解释的形式确定力

   对于全国人大及其常委会之外的其他主体,能否赋予其对宪法解释提出审查请求的权利,可以类比对法律的审查机制。《立法法》并未设计针对法律的合宪性审查的外部启动机制,法律的合宪性是在立法过程中预防式实现的。法律通过实施后,即便存在合宪性问题,也是由制定者自行发现和处理。在现实可能性上,在对法律的合宪性审查缺乏外部启动机制的情形下,宪法解释的请求审查制度恐难具备实践基础。但在规范体系的逻辑上,对于法律或者宪法解释进行外部监督,当然是维护宪法秩序统一的重要一环,赋予其他主体请求审查的权利,逻辑上可以成立。未来,应当将宪法解释与法律的请求审查制度同步设计。

   需要指出的是,虽然宪法解释的效力如同基本法律,但宪法解释毕竟不是法律。宪法解释是对宪法内涵的阐释说明,可以成为审查某些法律是否合“宪”的依据,应当具有更高的安定性,因此在设计对宪法解释的请求审查制度时,需要适当提高启动审查的标准和程序要求,对宪法解释的合宪性判断要更为慎重。

   三、宪法解释的裁判拘束力

   宪法解释作出后,应当具有抽象的拘束力,此后各种立法均应与之保持一致,此前与之不一致的立法也应以有限溯及既往为原则适当调整。这自不待言。那么,宪法解释是否具有具体的拘束力,进一步来说,能否对司法裁判产生拘束力?

   (一)宪法解释的司法适用性

   在我国宪法秩序中,宪法解释作出后,对于此后的司法裁判行为应当具有拘束力。宪法解释应当在个案审判中具有价值和规范上的适用性。宪法解释既可以作为裁判文书的说理依据,也可以作为裁判依据。2016年最高人民法院印发的《人民法院民事裁判文书制作规范》要求:“裁判文书不得引用宪法……,但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述。”该文件不允许将宪法规范作为裁判依据,只可作为价值指引。其实,作为裁判文书说理的理由也是一种宪法适用的形式。但宪法解释不是宪法,不具有宪法的地位和效力。既然宪法解释只是对宪法内涵的法律化,那么法院完全可以引用宪法解释作为裁判依据,当然也可以作为说理的理由。这种引用不是对宪法规范的引用,这种案件也不能说是宪法案件。司法裁判中适用宪法解释,本质是适用一种特殊的法律。裁判文书中引用宪法解释与引用法律法规没有什么本质区别。与之类似,在各类行政行为中,行政机关亦可直接引用宪法解释作为规范依据。

   (二)宪法解释对审判中案件的有限适用

   《立法法》第93条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”该条明确了立法的有限溯及既往原则。这给宪法解释的适用提供了理念上的参照。宪法解释原则上不具有溯及既往的效力,可在特殊情形下有限溯及既往。

从权力分工的角度来说,立法机关不宜就正在审判中的案件制定法律,以免立法权不当介入审判权。但立法机关可以应审判机关的请求作出法律解释。这仅仅是明确法律争议条款的内涵,与创制性立法显有差异。但宪法解释与法律解释不通,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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