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燕继荣 梁贞情:合理强化垂直机制以提高传染病防治反应速度

更新时间:2020-06-16 11:03:57
作者: 燕继荣 (进入专栏)   梁贞情  

   引言

   新冠肺炎疫情暴发至今,已经在全球蔓延。在取得国内国际社会高度肯定的阶段性成果的同时,我们也应理性认识到本次疫情给人民群众生命财产造成的重大损失,以精益求精的态度,正视疫情防控中暴露的诸多问题,以求有更系统、深入的思考,为长远的制度绩效改进做好准备。

   通过审视疫情发生至今的防控过程,我们会发现从第一个病例出现到中央的深度介入,疫区防控措施是逐步升级的。正是在中央深度介入后,疫情蔓延趋势才得到扭转。个中原因一言难尽,但更值得思考的理论问题是:在传染病防治中,中央政府与地方政府的权责分配如何确定;或者说,疫情防控中属地管理与垂直管理两种机制如何协调才能发挥更高的制度绩效。

   据2013年中国官方媒体报道,中国共有各级疾病预防控制中心3490家,卫生人员19.3万人,各级动物疫病预防控制机构实验室2728个,初步构建起功能完善、反应迅速的疾病预防控制体系,它在应对常规传染病方面发挥了重要作用。现有的《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规确立了分级管理、属地为主的管理体制,强调落实各级政府责任,其本意是使突发公共卫生事件应该尽量控制在地方,地方则尽量将之控制在基层,避免危机蔓延与高昂行政成本。这种分级管理、属地为主的管理方式主要包括几方面的内容:一是疫情报告、通告和公布都必须经过当地政府,同时向国务院卫生行政部门通报;二是疫情控制中县级及以上地方政府可以实行隔离措施,但需向上级政府报告且上级政府有权停止隔离;三是医疗救治和保障措施中,医疗救治服务网络建设、物资储备的责任由县级及以上地方政府承担,并纳入当地国民经济和社会发展计划。从本次武汉防控新冠肺炎的实践效果看,疫情防控前期完全遵循属地管理原则,容易因为地方政府盲目自信而造成对形势的错判轻判,由于地方资源不足、领导不力延误战机,给后期疫情防控增加难度。下文的主要目标,即从理论上分析疫情防控不适合采用属地为主原则的缘由,探究未来改善的路径。

  

   强化传染病防治垂直机制的必要性

   (一)传染病防治的三级责任主体

   传染病作为一种病症,它要求个人本着珍视生命的原则,患者要及时接受治疗,以最大可能保全生命;普通人要避免接触传染源,使自己免遭疾病威胁。因此,治、防传染病首先是每个民众个体的责任。

   传染病也不仅仅是一人之事,它必定是众人之事才能称其为“传染病”。这意味着个体治、防传染病不仅出于自身的健康考虑,也应当抱持公心,及时报告、及时治疗,避免自己成为传染源从而危害共同体其他成员的健康。但鉴于防治传染病对于个体而言需要付出很大的时间和物质成本,我们很难要求个体能够自发承担这些责任,这就需要具有强制因素的政府在面临这类危机时通过限制个体自由并承担相应成本。这种限制自由的权力以及承担成本的物质基础,由公民赋予政府。

   绝大多数国家的人们都组织了多个层级的政府。一国之内有多少层级的政府并没有定论,但最基本的区分是中央政府与地方政府,二者最显著的差异在于它们的管理范围,中央政府管理全国范围内的事务,而地方政府仅管理相应行政区域范围内的事务。中央政府之上,则属于国际关系的范畴,并无统一的权力,也就没有具备强制性的责任主体。

   如前文所说,尽管出于防止传染病蔓延和减少行政成本的考虑,我国传染病防治的立法主要遵循着疫情发展到什么范围就主要由哪一层级的政府管理的属地管理原则,这一原则也经受了世纪之初防治非典型性肺炎的检验;但随着社会情况的改变,它的某些方面已经不太适应传染病的防治需要。其中最重要的变化是,相较于21世纪初,今天人员与信息的流动已经极大便利,以至于某一地方的病毒危机,几乎在发现并被确认的时候,就会成为全国乃至全球的麻烦。

   依据不同的标准,传染病的类型存在多种划分方式,但是否存在“人传人”的传染机制是最重要的标准。对于一种新发现的传染病,应当首先确认是否存在“人传人”的机制,从而尽快控制传染源、切断传播途径、治疗感染人群、保护未感染人员;另一方面也要有准确及时的信息,防止社会公众陷于恐慌情绪之中,以避免引发社会动乱等次生危机。自古以来就存在的瘟疫在农业社会中虽然杀伤力巨大,但往往只是“某地疫”,而诱发更大伤亡的疫情一般暴发在大城市中或者在人口流动巨大之时。城市化的不断发展导致人员集中程度大幅提高,交通工具的发展和人员流动限制的解除也提高了传染病向全国范围内扩散的可能性;同时,媒介手段的演进,也使某地发生疫情的信息能够以极快的速度向全国甚至世界范围内传播。

   如果说属地管理的原则有利于实现将传染病控制在一地之内,那么鉴于“人传人”的传染病极易发展成为全国之事,中央政府也应当以最快的速度了解和知晓疫情发展状况,从而为主动介入传染病防治争取准备时间,而不是等待地方政府已经无法控制疫情时才被动介入。换言之,在目前的社会条件下,能够“人传人”的传染病从一开始就同时存在中央和地方政府两个责任主体:属地管理原则下地方政府主要负责将传染病控制在辖区之内,是出于减少行政成本的考虑;中央政府也应该在传染病“将成而未成”全国性事件之前已经做好介入准备,是出于减少长期大范围社会损失的考虑。

   疫情防控需要“权责一致”,“人传人”的传染病从一开始就既是地方政府的责任,也是中央政府的责任。授予的权力与承担责任所需要的权力相对应和对等,是国家治理中的一条规律。责任多而权力少,权力主体将没有承担责任的能力;权力多而责任少,权力主体将有滥用权力的冲动。在目前的制度设计中,在疫情发展的早期阶段,本应当由中央政府和地方政府同时承担的责任,却主要地,至少从实践来看主要地是由地方政府承担,其中存在权力小于责任的问题,导致地方政府所掌握的权力不足以应对极易发展成全国性问题的疫情,需要较长时间才能最终形成全国应对的局面。

   (二)传染病防治中地方政府的成本-收益分析

   在属地管理原则下,地方政府承担着相对独立的权力和责任,其角色类似集体行动中的个体,导致地方政府没有激励去解决全国性问题。在民主集中制的组织原则之下,地方政府同时有辖区内人民群众利益的执行者和中央政府在辖区内的执行机构的双重角色,其目标也就具有双重性。它是本辖区内人民群众的唯一行政机关,也是中央政府下辖的各级地方政府中的一个行政机关。如果我们承认中央政府对地方政府的考核和监督机制难称完美,这种“唯一”与“一个”之间的不对称关系,使得地方政府有极大的激励将本辖区内的利益诉求放在首位,而将全国这一集体赋予的个体目标放在其次。尽管两个目标在根本上是一致的,但在决策和执行过程中则常常产生歧异。这尚且是理想状况下地方政府面对辖区民众和中央政府的不同取向,如果考虑地方政府机构及其人员的利益,那么机构本身甚至是官员自身的利益可能会凌驾于上述两种价值取向之上,问题将更为严重。

   我们将分析进一步简化,在理想状况下,地方政府可视为本行政区域的人格化代表,中央政府是集体的象征。在传染病防治的过程中,将疫情尽可能控制在一个较小的范围内,从而不影响全国其他地方,可视为全国的公共利益,全国民众将从中受益,但成本却由当地政府和民众全部承担。极端情况下,地方政府以最准确的判断和最迅速有效的防控措施,使某个人传人的传染病仅仅有一位发病者,并且在病毒刚被人们认识到之时就已经将感染者的密切接触者进行了有效的隔离观察,这无疑是传染病防治的最理想状态。但在这一例子中,疫区地方政府付出了人力、物力将一场可能的全国灾难扑灭于火苗之中,为全国民众做出了巨大贡献,而地方政府则未能从中获得任何收益,既无可能得到补偿的税收弥补防疫过程中的财政损失,也可能因为客观上“疫情不大”使上级考核忽视这一成就而没有晋升或奖励,它还可能要承担辖区人民群众的误解,毕竟如此大动干戈,在事后看来却只是扼杀了一场“单个感染者”的传染病。这个极端的例子,正是集体行动理论所说的个体承担了增进公共福祉的全部成本,却只能与所有集体成员共同分享公共利益。更重要的是,或许当地民众和政府所承担的成本并不为人所知,此时他们连精神上的激励都无法获得。

   上述集体行动逻辑的阐释,是在严格的利己主义的基础上得到论证的,即使考虑了利他主义的存在,也就是地方政府将中央政府的具体目标放在了与辖区人民的具体利益诉求同等位置上,地方政府也很难有激励去严控疫情。这一状况的逻辑在于,完全依靠地方政府,对于防治一场非常可能成为全国性灾难的疫情而言微不足道,这就是上一节所阐释的权力小于责任。

   要解决这种集体行动的困境,可行的办法就是给予集体中的个体以恰当的选择性激励,即在某个成员做出了某些对于集体而言的贡献后,给予这一个体以特殊的激励,或者在一开始就使个体的成本收益大致平衡。但这种考核、激励的体系建设本身就是一大难题。将一场可能的全国性传染病在源头掐断和最终成功防治已经成全国性问题的传染病,从事后看,哪一种情况应当得到的激励更大尚且不好评价,更不用说前者在多数时候可能根本不被注意。因此最可能的办法是通过制度安排事先平衡防疫收支,使地方政府不至于付出太多额外成本。

   以集体行动理论的视角看,地方政府面对一种尚未得到确认的病毒,如果在发现初期就贸然采取严厉动作,例如关停市场、强制隔离密切接触者、限制居民活动,可能会引发辖区人民的反对,更可能不利于当地经济社会正常发展。相比于控制一场尚未明显暴发的潜在全国性疫情,肯定是地方性目标被考虑得更多一些。

   (三)传染病防治的风险控制

   疫情暴发作为突发性公共卫生事件,充足的人力和物资储备对于防控工作的重要性显而易见。但是,作为一种非预见性的危机,人力和物资储备面临的困境是储备太多却用不上是浪费,储备不足则导致暴发之时捉襟见肘。

   传染病防治的储备问题,可看作是一种保险行为。保险是通过大范围的共同储蓄来集中应对不常出现的危机,既能使受损人获得经济补偿,又避免大量资金闲置的状况。放到传染病防治的语境中,就是疫区能够尽快得到最需要的人力和物资支持。

   尽管《传染病防治法》以法律的形式将人力物资的储备纳入地方政府的责任之中,但这只能实现在全国范围内各个地方政府分散储备以应对辖区内的传染病防治工作,而难以在集中应对上争取最快速的反应。这种防疫储备原则,与居民自行储蓄以应对危机没有不同。在大的体制优势下,疫情防控一旦上升到国家层面,疫情防控最终能够实现集中全国之力支援疫区的壮举。但如果防疫工作能够尽早提升到国家层面,那么就能更快解决问题,最终损失也会更小。

   属地管理原则下的传染病防治储备,在疫情发展的最初阶段,仍旧是地方政府以一地之力应对一场可能发展成全国性问题的疫情。如果地方政府在平时储备过多,将会导致地方财政不堪重负,而一旦暴发疫情,则又应对不足。疫情暴发之初,一线医生不堪重负、防疫物资严重不足成为社会讨论的热点,提高储备数量也是社会共识。但如果不改变储备主体的层级,仍旧不能改变将来可能出现的疫情中人力物资不能及时集中投放的状况。

当今防疫储备应对疫情的一般情况是辖区内人力和物资的集中投入,如果不足,则向上级政府或者相邻同级政府求援,直至中央政府介入。在这一反应过程中,如果疫情发展的速度超过了信息传递和人力物资调运的速度,防疫战略就被疫情发展速度所牵制而错过最佳时机。因此,在提高储备水平的基础上,我们应当进一步思考,如何通过制度绩效的提升,达到储备水平和防疫需要之间的最佳平衡。可见,如何确保防疫的人力和物资在最恰当的时间、以最恰当的数量调往疫区,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索与争鸣》2020年第4期
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