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刘守英:改革四十年:成也土地危也土地

更新时间:2018-12-22 11:05:48
作者: 刘守英 (进入专栏)  

  

   摘要:中国发展模式最独特的地方,可能跟土地在政治经济上扮演的角色直接相关。忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法,就很难理解中国过去40年高增长的奥秘。

   中国土地制度改革一直受到两大制约,一是制度制约,即土地制度是公有制的最主要实现形式;一是目标制约,即土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标,整个土地制度的选择和变迁都由这两个制约所决定。

   由于历史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承载的政治和社会功能,宅基地制度的改革,成为顶层设计、法律修改、政策制定与学术讨论的最为谨慎的领域。

   在城乡二元土地制度下,城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程,城乡一体化演变成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。

   家庭联产承包责任制的推动就好比改变了国家这个机体的细胞,由此产生连锁效应。它的推出将原来集体化制度的底盘改掉了,也将国家跟农村、跟农民之间完全由国家控制的关系的微观制度改掉了。

  

   一位生活在1978年的人直接穿越到现在,他可能会以为到了天堂:品类繁多的水果蔬菜,名满全球的中国制造,高效便捷的服务,不断扩张的城市,领先世界的交通网络。中国是怎么从一个物质匮乏、色彩单一的国度走到了现在?答案无疑是改革开放。其中,农村、农业、农民的改革可以说是最重要的。这个被学者们概括为“三农”改革的领域,不仅是改革的先头兵、试错者,更是改革的基石。因为“三农”改革,粮食安全得到保障,中央政府才能放开手脚搞活其他部门,“三农”改革还为经济高速发展提供了低价的劳动力和土地,大大降低了改革的成本。

   自小岗村1978年率先实施“大包干”以来,“三农”改革已经四十年,在这个时点,十九大提出了乡村振兴战略,2018年中央一号文件发布意味着乡村振兴元年的开启。回望历史,不仅可以让我们了解“三农”改革与国民经济的关系,认识它的功过得失,也能帮助我们理解将会持续到2050年的乡村振兴战略。

   近日界面新闻专访了“三农”改革研究专家、曾任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长的中国人民大学教授刘守英,请他与我们一起回望“三农”改革历程。

   刘教授从家庭联产承包责任制谈起,条分缕析地讲解了三农改革的历史进程。比如包产到户如何改变集体化制度的底盘,改变国家和农村、农民之间完全由国家控制的微观关系。在他看来,土地改革其实是解读中国特色发展模式的密码。一方面,土地改革激发了经济活力;另一方面,政府又通过对土地权利的控制,掌控了发展的主导权。尤其是土地的转用,创造了比计划经济时期的剪刀差更巨额的土地级差收益,造成地方政府“以地谋发展”的模式。关于城乡融合的未来,刘守英认为,城乡关系中,过去一直是城市偏向的。因此无论是制度改革还是利益关系调整,未来应该扭转不利于乡的架构,着眼于做大农民权利,调动农民的积极性,促进乡村发展。


包产到户如何改变国家机体的细胞


   界面新闻:您能否简单评价一下“三农”改革在中国过去四十年改革历程中的地位和影响?

   刘守英:“三农”改革在整个40年改革中的地位可以说举足轻重,它是引领性的,探索在前,为其他改革开路。

   首先,整个国家改革的经验,很大一部分从农村探索出来。改革从农村起步,为全局改革提供了信心。农村改革的成功告诉大家,通过改变原来的体制是可以产生红利的,可以改善老百姓的生活状况,也可以改善整个国家的状况。

   其次,“三农”的改革为国民经济的结构变革提供了基础。当剩余劳动力释放出来,最先冲击的是原来的结构,原来的国有体制,为改革以国有工业为主的重工业化道路打下了基础。

   再次,“三农”改革的成功使得物质更加丰富,从农产品到乡镇企业生产的产品,市场也得到了发展,这为整个改革做好了物质储备。

   最后,“三农”改革为整体改革提供了非常重要的经验。一是从下而上、上下互动。原来的计划经济是自上而下的设计,改革开放以来则是尊重底层选择和群众创造、自下而上,摸着石头过河,这套逻辑、方法就是来自三农改革。二是试点,也就是看不准的可以先试试,形成成功经验后再总结,之后推广,由普遍性的政策上升到制度层面。三是开放权利、做大蛋糕。四是渐进性改革。

   界面新闻:过去四十年,哪些改革对“三农”乃至国家的影响比较大?

   刘守英:最重要的可以说是包产到户,后来被称为家庭联产承包责任制。这项改革的影响最为深远。

   一方面,这项改革使得农村集体产权制度发生重大变化。它改变了原来的在集体化时期建立起来的农村的基本制度,也就是集体所有、统一经营。在集体所有的基础上,土地的使用、土地的收益、土地的流转,这些基本产权回到了农民手上。另一方面,这项改革使得农业的经营制度发生根本变化。原来以生产队为基础,统一组织农业生产,现在变为,以农户为基础、以家庭为基础。

   这项改革实际上是后来的农业转型、农村与城市关系、农民参与城市化等改革的基础。如果没有家庭联产承包经营制度,上述一系列变化都不可能发生。有了这项制度,农产品的生产效率大大提升,粮食安全问题解决,国家才会允许其他变革的推动。有了这项制度,家庭内部安排劳动力的配置,农村剩余劳动力才有机会离开农村,参与工业化、城市化,进而带来结构变化,否则,固守在原来的集体中务农,怎么可能有乡村工业化、怎么可能跑到沿海地区打工。

   家庭联产承包责任制的推动,就好比改变了国家这个机体的细胞,由此产生连锁效应。它的推出将原来集体化制度的底盘改掉了,也将国家跟农村、跟农民之间完全由国家控制的关系的微观制度改掉了。

   第二个重大的制度改革,是取消农产品的购统销制度。统购统销就是对农产品的统一收购、统一销售,以非市场的方式,完全由政府统一配置。取消统购统销后,农民成为市场的主体,与城市谈判才有了前提,农村的市场化由此开始,价格机制开始在农村真正发挥作用,农民才有机会获取农产品的剩余的获取。

   第三项非常重要的改革是开放权利,允许农村发展乡镇企业,允许农民到城里做生意,允许农民外出打工。这项改革增大了农民的发展权,拓展了乡村的发展空间。

   第四项改革是农业税及摊派的取消。尽管农业税的总规模并不大,有人可能觉得没什么大不了的,但是,从历史的角度来看,这项改革的影响非常大。农民缴纳了几千年的“皇粮国税”全部取消了,农民与国家之间存在了几千年的关系发生了变化。这项改革提高了农民的自主性,去掉了将农民绑在土地上的桎梏,农民没有负担之后,可以自由迁徙、城市化。

   第五项改革则是土地的流转。这改变了农业的发展方式,有利于规模化经营、机械化作业等。

   界面新闻:从历史变迁的角度,四十年“三农”改革可以划分为几个阶段?

   刘守英:我认为可以划分为四个阶段。第一个阶段是上个世纪八十年代,刚刚讲到的五大改革都是在这一阶段推出的,整个八十年代都是在通过制度改革开放农民权利。

   第二个阶段是从90年代一直到2003年以前,主要调整农民和政府之间的关系,包括税费和摊派。在这个阶段,主要是通过财税体制改革,特别是转移支付来解决县辖两级政府的财政问题,通过取消摊派减轻农民负担,优化国家跟农民关系、国家跟集体关系。

   第三个阶段是城乡统筹,在2003年以后,主要就是建立城乡统筹的政策体系,解决在公共服务和保障上城市有农村没有的问题,如养老和医疗等社会保障、公共基础设施。

   第四个阶段是十八届三中全会以后,又开启了一些制度性改革,如三权分置、集体性建设用地入市等改革。

   界面新闻:“三农”改革还在继续深化,有哪些经验可供后续改革参考?

   刘守英:就整个“三农”政策而言,我认为最重要的一个经验是,“三农”政策或改革是好是坏,关键看农民能否从中得到实惠。

   一是“三农”政策的形成和着力点,必须是农民本位的。政策好不好,农民最有数。我常常去田间地头调查,对此感受很鲜明,如果农民受益了,他们往往笑脸相迎、滔滔不绝,如果政策不好,就不大待见我们。

   二是农民权利是整个“三农”政策的一个基础,推动改革的这些政策应该以农民权利为导向。如果有关政策能做大农民权利,就能调动农民的积极性。反之,若是脱离了农民的权利,甚至损害了农民的权利,政策就会出问题。

   三是城乡关系调整应该往“乡”调。过去一直是城市偏向的,这是基本问题所在。过去无论是制度改革还是调整利益关系,实际上都是想扭转城乡关系中不利于乡的架构。因此,在关注调整力度的同时,也要看是否有利于农民、是否有利于乡村发展。

   此外,“三农”政策的形成应该通过一线扎扎实实的调研,去摸底农民的实际需求,如果坐在办公室写文件,并不一定能满足农民需求。政策的制定也应该是问题导向的,和农民需求合拍的政策很难面面俱到。与此同时,也要避免一些以农民的名义推出的政策出现跑冒滴露。

   三农政策不仅仅关系“三农”,也应该考虑它与其他政策之间的关系,考虑“三农”与整个国民经济之间的关系。如果单就农村政策说农村政策,往往难与其他相关政策打通,也难以实施到位。


中国发展模式的独特之处在土地改革

  

  

   界面新闻:在过去四十年中,土地改革似乎扮演了非常重要的角色?

   刘守英:是的,土地可以说是一条主线,是焦点、是热线,也是最敏感的一条线。农村土地承包制度改革不仅是40年改革开放的先导,上述“三农”变革的发生也离不开土地制度的改革,不仅如此,土地改革更是对乃至整个国家命运产生重大影响的制度改革。

   过去40年,大量农地转为非农用地,更重要的是农地制度、土地转用制度以及非农用地使用制度发生了系列变革。特别是土地的转用,创造了比计划经济时期土地产品剪刀差更巨额的土地级差收益,独特的土地制度安排及其变革创造了地方政府“以地谋发展”的模式,土地制度租金创造的资本成为推动结构变革的重要力量。

从经济学上来讲,土地是派生性需求,它应该是引致的,也就是经济发展需要土地扮演什么角色,土地才扮演什么角色。但是,从计划经济到改革时期再到现在,我们是倒过来的。在整个发展的过程中,土地实际上起到了发动机的角色,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:界面宏观
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