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贾康:国有经济、国有资产及相关问题的认识与改革探讨

更新时间:2018-05-09 00:40:14
作者: 贾康 (进入专栏)  

   (原作发表于2013年9月的华中师范大学学报第52卷第5期,《新华文摘》曾转载)

   摘要  我国国有经济改革历经多个阶段,但仍存在一些问题。目前对“国进民退”与“国退民进”讨论激烈,但简单贴标签的思路不可取,应将“股份制”作为企业做大做强的重要线索,混合经济是企业产权结构和企业治理结构最具代表性的形式。中国改革应注重三大突出问题:正视民企发展中存在“不规范”的“原罪”问题;警惕以“股份制改造”为名对国有资产的巧取豪夺;关注大型国企的既得利益、“自我满足”惰性和“不透明”、“不规范”、“不讲理”等问题。在企业经营性国有资产方面,应落实分层界定中央的资产、省的资产、市县的资产,中央、地方分级行使出资人职责,三个层级上都相应地设立专门管理机构。

   关键词 国有经济改革;混合经济;国有资产;股份制;国有企业改革

  

一、国有经济发展、国有企业改革基调


   经过三十多年改革开放,中国的发展取得一系列令世人瞩目的成就,被称为世界上最大发展中经济体。但是在出现连续三十年的时间段里年均高达9.8%GDP增长率的“中国奇迹”之后,我们显然又面临着非常严峻的挑战。这个挑战直接与我们的“黄金发展期”所伴随的“矛盾凸显期”相联系。

   当前的突出矛盾有两大方面:“物”的角度是资源环境制约。我国最主要的基础能源品之一——原油,现在差不多60%要依靠进口。我们自己本土提供的能源主要是煤,而煤从开发、使用到煤矿完成生产全周期以后直至资源枯竭将带来的一系列社会问题,例如:相关人员生产生活出路的问题、环境修复和种种外部性问题,现在看起来都是相当棘手,已经累积形成资源环境制约的重大因素。这种资源和环境的制约,已经使一些过去看来引起某一地方辖区内政府和当地民众一起欢呼雀跃的项目,实际上现在变成了政府仍然有积极性而民众高度不认可之事,甚至成为2012年先后三处地方(什邡、启东、宁波)群体性事件的直接肇因。另一方面是人际关系制约,涉及收入分配、财产配置以及政府与社会成员、公共权力机构与公民、作为管理主体的调控当局与纳税人之间的关系处理上的矛盾,这些也在凸显。

   在当代整体国际竞争环境之下,要想中国政府比较从容、一般化地提供基本公共服务,然后整个市场力量就能够在竞争中间如愿地形成中国人所追求的后来居上的赶超,可能性不大。因为现在想走让市场机制通过平均利润率调节机制优化结构、使经济成长起来成熟起来然后就实现现代化这条路,国际竞争环境实际上已经不允许了。走在前面的经济体说起来都是非常公正的,有一大套规则,如现在WTO规则是最典型的经济方面的国际规则,但对后发展的国家有不公平之处。比如,我们现在最有相对优势的竞争要素是廉价劳动力优势。但WTO在劳务输出方面已经有种种限制。在限制劳务、人力要素不准自由流动的同时,WTO规则对资本自由流动这种强势的、先进国家手里面已经有相对优势的生产要素及其辐射效应,却在要求和鼓励自由流动里使之效用最大化。世界金融危机之后,在贸易竞争中又有一个很奇特的现象:这些天天要我们破除贸易保护主义壁垒的先进经济体的人士,却在很多具体场合主张贸易保护主义。面对这些现实,回到十八大报告更好地发挥政府作用的命题来说,对于处理好政府与市场关系这一核心要领的复杂性、挑战的艰巨性,要充分认识。我对国有资产管理体系、国有经济作用方面的很多认识,都可以和这件事情联系在一起。

   十八大报告指出要“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”,“推行公有制多种实现形式,推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”。“使股份制成为公有制的主要实现形式”,“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”,与此同时,“毫不动摇地鼓励、引导非公有制经济发展,保证各种经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护、健全现代市场体系”。

  

二、我国国有经济的战略性改组


   (一)国有经济的改革历程

   1983-1984年的“利改税”成为国有企业改革的重头戏。两步“利改税”解决了把国有企业推到和其他市场经济主体一样的纳税人的地位,希望通过“利改税”使国有企业和其他企业一样,在市场经济大盘里面通过公平竞争来发展。

   两步“利改税”之后,决策层在1985—1986年认为需要进一步考虑怎么样让“活力”得到释放。总是感觉没有达到原来心目中所追求的像农村改革那样一下子局面打开、活力涌现的状态。在城市改革方面能不能也找到一个可以推进整个改革乘势向上、迅速见到经济效益的技术路线?从管理部门到研究机构,一起研究了一个“价、税、财”联动方案,但到东北做了国有大型企业的调研之后发现这个“价、税、财”研究是想依靠市场中的规范化机制,用经济手段调节,但是这种规范手段在当下中国调节效果很差,“利改税”后出现了国有企业连续二十几个月的效益滑坡。1986年底,思路转道,从1987年开始,推行国有企业方面的承包。运行没两年,就意识到这个社会化大生产领域的承包和农民“农户式”小生产的承包,运行起来的逻辑大相径庭。在城市改革概念之下,在已经有规模效应的现代化大生产的企业里推行承包,很难避免短期行为,更关键的是,承包中的甲乙双方实际上不是平等的主体,必然带来政府管理主体对市场主体变相的过多干预、过多关照、“包而不干”、“包盈不包亏”式非规范非平衡发展的紊乱状态。

   种种弊病很快使我们的探索在国有企业改革的路径上把两步“利改税”以后一度认为可以不再提到的“利润”这一轨的机制,再重新加入回来,就是确立“税利分流”概念,使国有企业按照公平竞争的市场法人地位,既要依法上缴国家规定的各种税,包括所得税;同时又要明确国有资产实际使用者、运营者的特定地位,应该对资产运营中间所产生的资产收益承担上缴义务。这就有了“税利分流”改革试点,有关管理部门给予肯定,但是要让它成气候,必须纳入一个更全面的改革框架。这个改革框架是到了1993年前后才趋于清晰化。在1994年改革之后,分税分级财政体制和多层次复合税制的配套改革,解决了在中国搞市场经济必须构建的间接调控体系基本框架问题。货币政策、财政政策两大经济手段在这个框架之下,开始有越来越充分地发挥作用的空间。政府对所有的企业不再按照行政隶属关系组织财政收入,而是不讲大小、不分行政级别、不论隶属关系,不看经济性质,税法面前一律平等,该缴国税的缴国税,该缴地方税的缴地方税,税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配。可以说这时候才真正在从宏观体制到市场运行机制的联通上面,画出了所谓让各种企业公平竞争的“一条起跑线”。

   1994年以后,企业方面包括国有企业的厂长、经理、管理者等行政级别,自然而然就跟着在淡化。甚至在国有企业的独资形式下,厂长、经理、高管都可以通过人才市场的竞争来遴选。这些人的官员身份不能说已消失了,但是已经明显得到了淡化。企业跨隶属关系、跨所有制、跨行政辖区的兼并重组,就是在1994年改革以后才可以较公正地、基本无壁垒地、无行政硬性阻碍地展开实际过程。正因为国家财政分配系统有了这样一个机制性改变,中国的分权改革终于从原来的行政性分权,进入一个新的经济性分权的境界。

   在这个基础上,1994年终止所有承包的同时,作为渐进改革中的妥协,在“税利分流”框架下做了一个阶段性的特殊处理:理论上讲,税和利各行其道,但是在1994年以后的一段时间里面,暂不提国企利润上缴这件事情,这是当时对相关方面做了妥协以后形成的一个具体安排。当时国有企业普遍还比较困难,“利润上缴”不提,对应于资产收益的这一部分,可以全部留在企业用于扩大再生产,实际上也支持了企业改善职工的福利待遇。但是到了2000年后,“三年脱困”这个目标基本实现,国有企业在效益指标上有了新境界,方方面面开始注意到资产收益上缴问题。

   简言之,1980年代经历了国有企业普遍的困难,后期开始组建国有资产管理机构,到了1990年代不得不推出“抓大放小”,提出“三年脱困”和“战略性改组”,2000年进入新千年新阶段以后,国有企业在“瘦身”后财务指标方面普遍向好,自然而然地使社会注意力放到了资产收益上面。资产收益的上缴实际的突破是在“石油特别收益金”上开始,也有人称之为实际上是一种石油企业“暴利税”或资产收益特别上缴制度,到2008年,在中央级开始正式编制国有资本经营预算,随着这一预算的编制,国有企业资产收益上缴比过去而言有了一个更清晰的章法。除了部分国企仍然是不上缴,其他国企有的按5%,有的是按10%缴纳,再往后又增加了15%这一档(烟草已升为20%)。

   (二)国有经济领域的问题认知

   在中央级层面上,归国资委管的开始有200多家、现在为100多家大型和特大型企业,已纳入了国有资本经营预算的管理框架,其内有相对清晰的资产收益上缴机制,是改革开放30多年以来一步一步摸索和发展到现在形成的基本格局。这种进步对于整个国民经济的贡献当然是十分重大的。但是在取得了一系列进展和进步之后、国有经济继续发挥非常重要的贡献的同时,在这个领域里也还存在着一些明显的问题。

一是过度垄断问题,存在明显的不同观点:国企有无不当的过度垄断?应当与不当的界限是什么?还都见仁见智。二是定位和规则问题。关于国有经济为什么存在的种种解释、理论争论背后,涉及相关规则的不同设计路线。应该是有激励就有约束。国有经济、国有企业的激励与约束、“权、责、利”机制应当有一套什么样的规则?这个问题也还存在明显的争论。三是国有资产管理体系的问题。我们经历了一系列探索,有很多进展,现在实体经济中至少在中央级已看得相对清晰,国资委这么多年管理摸索出一些相对成形的经验,地方在省和市县一级也有进展,但应该讲,国有资产管理体系今后到底应怎样健全并如何进一步优化,仍然存在很多不同意见。笔者不认同现在中国国有资产管理体系已经达到了一个基本成形、可以相对稳定状态的判断,显然还有一系列的改革和探索任务。四是公有经济的实现形式问题。这是一个理论色彩很浓厚、现实生活里影响巨大的问题,它直接关系到我们多少年延续下来、现在仍然没有办法下定论的“公有制是‘为主体’还是‘为主导’”,如何探索认识“混合经济”的概念、国有制和国有企业是否是共产党的“执政基础”等问题。国际上特别有影响的萨缪尔森经济教科书中,作者作为非常有影响的新古典综合派的代表人物,对合理的、主导的所有制的基本看法就是“混合经济”。笔者认为,“混合经济”概念对我们以后在中国务实地处理深化改革、践行市场经济制度建设来说,是一个很重要的概念。“为主体”或“为主导”都有阶段性和层次性。可能在从传统体制走向新的市场经济体制的过程中间,在一开始的阶段上无法一下走到“为主导”的表述,一定要强调“为主体”,这可以避免很多激烈的观念冲突,把一些该做的实事抓住往前推。但到了另一个阶段上,很多人就不满足于“为主体”了,认为这会机械地理解为50%以上的股权才是“主体”——在某些行业、某些领域、某些地方、某个阶段上如果低于这50%,是不是就是丧失了“为主体”?是不是就是一个重大的方向性错误?在这种争议中,不少人也倾向于“为主导”了。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:贾康学术平台
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