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涂龙力:“十三五”时期应当完成房地产税的立法程序

更新时间:2018-01-07 22:34:14
作者: 涂龙力  

   内容提要:本文在研究分析十八届三中全会、十九大、中央政治局和2018年中央经济工作会议关于房地产税立法与改革定位的基础上,对社会关切的几个问题(是否有悖法理、如何理解重复征税、影响房价的基本因素等)作了正面回应,对开征房地产税的基本原则、路线图与时间表以及美国减税方案的影响作了简要分析,最后结论是,房地产税立法与改革应当有突破、应当能落地。

   关键词 改革定位 社会关切 基本原则 路线图与时间表

  

   党的十八届三中提出加快房地产税立法,特别是十九大明确提出房子是用来住的、不是用来炒的定位以来,有关房地产税的争议不断。由于正面宣传不多,负面声音不少甚至达到危言耸听的地步。本文根据作者2017年12月份的四个专题讲座,即凤凰卫视中文台(房地产税离我们多远?)、发改委的中国宏观经济学会(当前财税改革几个热点问题)、苏州2017房地产税高层论坛(十九大的房地产税立法与改革)、经济观察研究院的微信讲座(十问房地产税),整理以下内容与诸君商榷,以期推进房地产税在“十三五”时期能够完成立法程序。

  

一、 中央有关房地产税立法与改革的定位

  

   中央对重大改革与立法事项的定位,决定了该项重大改革与立法事项的顶层设计以及路线图与时间表,房地产税的改革与立法当然也不例外。因此,应当首先厘清中央有关房地产税立法与改革的定位。

   (一) 十八届三中全会的定位

   习近平总书记指出,对十八大尚未推出的改革要加快突破推进,对已经推出的改革要加快落实落地。显然,分折十九大房地产税立法与改革的定位应当从十八届三中全会开始。

   十八届三中全会对房地产税改革与立法的定位明确了二个问题:第一,关于房地产税立法与改革的定位。定位包括两个方面,一是完善地方税体系,这是有关房地产税改革的性质定位,即房地产税改革的目的是完善地方税体系,这一定位决定了房地产税在地方税体系中的地位与作用;二是逐步提高直接税比重,这是有关房地产税改革的方向定位,即房地产税改革是增量的结构性改革,这一定位决定了房地产税的立法与改革的路线图,即房地产税的立法与改革不可能一步到位,应当分步实施与推进。第二,关于房地产税改革与立法的关系定位。十八届三中全会明确指出,加快房地产税立法且适时推进改革。这就明确了房地产税改革与立法的关系与步骤,即先立法后改革,这是落实税收法定原则的必然要求。

   (二) 十九大关于住房制度的明确定位

   税收是落实国家经济发展战略的政策工具。因此,房地产税的立法与改革应当服从、服务于住房制度的改革。

   对于住房制度改革,十九大作了两项原则性的定位:第一,住房制度改革的定位,即坚持房子是用来住的、不是用来炒的。这一定位明确了房地产税的立法与改革的目标是,应当解决有利满足人民日益增长的住房需求和住房供给结构发展不平衡不充分的矛盾。具体讲,房地产税立法与改革一方面应当有利于满足住房的刚性需求与改善性需求,另一方面应当有利于遏制投机性炒房需求。第二,住房制度改革内容,即加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的“两多一并”的住房制度。我国住房制度历经了单一福利分配到单一市场分配的过程,单一商品房供给是我国房地产市场价格疯长、泡沫积聚的制度性根源。十九大提出的“两多一并”的住房制度改革对高房价将会起到釜底抽薪的作用,这就是有些预言家不敢再预测房价上涨的制度根源。

   总之,住房制度改革的定位决定了房地产税立法与改革的定位。

   (三)十九大定位的落实

   12月8日中央政治局会议指出:要深化供给侧结构性改革,激发各类市场主体活力,提高保障和改善民生水平,要加快住房制度改革和长效机制建设。政治局会议进一步明确了房地产改革的两个关键:一是强调市场多主体的作用。市场多主体活力,一是投资主体的多元性;二是市场产品的多样性。这对调节房地产市场商品房一房独大、从制度供给层面调整市场产品结构提供了制度保障。二是强调制度建设的长期性而非短期调控。只有改革有序、连续,制度科学、稳定才能稳定市场预期,最终实现长效机制建设。

   2019中央经济工作会议进一步落实了十九大提出加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,提出了四项具体措施:第一、建立“两多一并”住房制度的方向。要发展住房租赁市场特别是长期租赁,保护租赁利益相关方合法权益。租赁市场特别是长期租赁市场是调整房地产市场产品结构的重要举措,也是改变房地产市场中商品房一房独大的重要举措,更是实现让全体人民住有所居的重要举措。第二、住房租赁企业是建立“两多一并”住房制度的关键。支持专业化、机构化住房租赁企业发展,使之纳入规范化、法治化的运行轨道。要明确租赁企业具有经营性与政策性双重职能性质,明确税收扶持政策,促进其健康、平稳发展。第三、房地产市场政策的连续性与稳定性是完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制特别是促进长期租赁市场与租赁企业发展的保障。第三、分清中央和地方事权,实行差别化调控是建立“两多一并”住房制度的前提。应当通过完善分税制改革明确中央与地方事权与支出责任,充分调动地方政府推进“两多一并”住房制度改革的积极性。


二、 厘清和统一几个认识问题

  

   加快房地产税立法与改革应当首先厘清几个是事而非的认识问题,达不成共识则难以加快推进。

   (一) 开征房地产税有悖法理吗?

   有人认为,中国城镇土地都是国有的,对国有土地征税,是不是有悖法理?换句话说,国外是在土地私有情况下征收的,我国对没有土地所有权的房产业主征税,是不是有悖法理?

   首先,国外并不都是一律土地私有,比如英国不是所有的土地都私有,既有私有土地,也有公有土地。公有土地里面还有不同层级政府所有、公共团体所有的区别。再比如香港,没有私有土地,土地全都是公有的,但是香港征了多少年的差饷(即住房保有环节的房地产税)且从来没断过。

   其次,这个问题必须从国家具有所有者与管理者双重身份来考量:作为所有者身份的国家,出让土地使用权时必然要收取地租,而不论土地受让者的身份(国有、股份、私有等),也不论土地受让者的用途(盖厂房、商品房或其地用途);作为管理者身份的国家,出让土地使用权收取相关管理费用,是维护国家职能的需要,而无论是否己缴地租。

   最后,需要讨论的是,如何协调国家所有者与管理者这一双重身份的关系即土地与附着在土地上建筑物的关系。目前世界各地大致存在一体化和适度分离两种模式,中国当前的改革方向是将目前的分离模式(即分别开征房产税与城镇土地使用税)改为一体化模式(即房地产税),至于房地产税中土地与房屋适用单一税率还是差别税率则应当根据国情作具体分析。

   总之,以有悖法理来否定开征房地产税的观点难以成立。

   (二)如何理解重复征税吗?

   另一种质疑声音是,支付了70年土地出让金后再征收房地产税是重复征税。首先,税收是国家为达某种目的征收的纳税人的一种给付,国家征税目的的多样性决定了税种的多样性。现代税制是复合税制,现代复合税制表现为税种的多样性、环节的多层性,从这个意义上讲重复征税不可避免,世界上很少有哪个国家只征一种税、只在一个环节且只征一道税的先例。

   其次,整合房地产税一是国家以双重身份筹集到的不同性质(一个是租、一个是税,)的财政收入,而这种收入取之于民、用之于民。二是征收的环节不同、作用不同。房地产税主要在持有环节征收。

   最后,租与税不是取舍关系而是并存关系。所以,现代房地产税收制度(法)的核心问题之一是要协调二者关系,但这涉及到分税制(土地财政)、土地制度、住房制度等一系列体制、制度的深化改革。

   (三) 房地产税对市场商品房价格的影响是有限的

   有人担心,开征房地产税会引发市场价格的巨大波动,这无论从理论与实践都是毫无根据的。

   首先,经济学基本原理告诉人们,市场商品价格由企业综合成本、供求关系等综合因素决定的。财政部科学研究院的一项公开调研报告指出,企业税收成本、人工成本、能源成本、物流成本、融资成本和制度性成本等六大综合成本中税收成本占比不到7%。而从2003年实行单一的货币分房制度以来的十几年间,由于市场产品供给结构单一,商品房的供求关系一再失衡,以至商品房价格成倍的疯涨,一切行政手段的调控包括税收调控是如此苍白无力。十几年商品房市场价格的每一次报复性暴涨的实践,已经证实了税收对商品房价格的调控作用是有限的,是治标不治本之策,正因为如此,有人才敢大胆预测“越调越涨”。

   其次,从理论上讲引起市场商品房房价疯涨的重要因素,是市场产品结构失衡导致的供求关系失衡。但历史证明,住房制度决定房地产市场供求、从而影响房地产市场产品价格。

   分析住房制度和市场房地产价格关系之前,我们不妨做一个理论抽象,房地产市场有商品房(包括改善性住房、奢侈性住房以及投资性、投机性等非自住房)和民生房(包括公租房、经适房、共有产权房等自住房)两大类。上个世纪90年代以前,当住房制度以福利分房为主甚至是唯一的住房制度时,几乎没有房地产市场及商品房,当然也不存市场房价及其波动问题。本世纪初特别是2003年实行单一的市场货币化住房制度改革以来,房地产市场产品由无商品房迅速变为无民生房,正是这种单一的商品房市场引发了市场供求关系的严重失衡,失衡就会形成垄断价格。十九大提出建立“两多一并”的住房制度改革,其实质就是从供给侧结构性改革入手,调整商品房和民生房的结构并使之基本达到两类产品的供求平衡,从而使房地产市场健康稳定地发展。

   因此,住房制度改革包括住房的基本制度和配套性改革是影响房地产市场价格的决定性因素。

   最后,除住房制度、供求关系的影响以外,投资渠道、资金供给、流动人口和城市规模、传统文化等因素也会影响市场房价。其中,住房制度是基础性、政策性影响因素。十多年以来国内投资渠道单一、流动性宽泛、加快推进城镇化、中西方文化差异等因素综合影响了市场的供求关系,而市场房地产品的严重结构性失衡加剧了这种供求关系的不平衡,这是房价10多年爆涨的原因,实践证明,税收调控作用具有较大局限性。因此,开征房地产税不会对房地产市场价格特别是商品房价格产生冲击性影响,而影响最大、最根本的因素是住房制度及其配套制度的改革。

   可以相信,十九大提出的以治本为主、标本兼治的住房制度改革方略,必将根治房地产市场产品供给单一这一弊端,但这需要时间。房地产市场两大类产品与供求给构基本平衡之时,就是房地产市场平稳健康发展之日,也是房地产市场商品房价格理性波动之日。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:宏观之窗
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