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刘守英:怎么又是贵州?

——值得关注的贵州新一轮农村改革

更新时间:2017-10-12 10:11:53
作者: 刘守英 (进入专栏)  

   近年来,改革农地制度和农业经营制度的呼声越来越高。中共十八届三中全会《决定》以后,地方改革的步伐加快,各种新的制度安排涌现。贵州在80年代就是中国最早实行包产到户改革的省份之一,近年来又成为变革现行农村制度的先行者。遵义市湄潭县从1987年实行“增人不增地、减人不减地”制度以来,经过持续的改革试验,已形成成体系的制度安排,改革的绩效也已显现;六盘水市推出资源变资产、农民变股东、资金变股金的“三变”改革,旨在以资源的资产化和重组带动农业的发展与农民致富,引起理论界、层面的关注;安顺市提出以“三权”促“三变”,旨在以农村资源产权的全面界定与经营体制变革为农业发展注入内生活力,该市推出的“塘约经验”正成为全国各地学习的典型。这些探索涉及农村地权和基本经营制度的重大变革,示范效应已现,其制度安排和走向对正在进行的农村改革影响较大。

  

一、遵义湄潭成体系的持续改革

  

   遵义湄潭的改革始于1987年国务院建立的第一批农村改革试验区,从此这里形成一种改革的传统和氛围,一些制度试验转化为中央和地方政策,有的上升为国家法律。制度试验的经济绩效也已显化。

   (一)以农村深化改革促进农业产业化

   1987年以来,湄潭一直坚持以农村土地制度为核心的持续改革,激发农民作为农业经营主体的内生活力,为乡村发展和农业产业化打下制度基础。

   1.第一轮以强化农户地权为基础的改革为农业发展打下坚实的基础。

   1987年~1993年期间,湄潭一方面针对集体所有制下人口增减不断重分土地的弊端,进行“增人不增地、减人不减地”的试验,以1988年为时点,固定村内人口与土地关系,为农地承包者提供从事农业生产的稳定预期。另一方面,针对改革后增人无地者可能带来的制度风险,进行荒山拍卖的配套制度试验,将束缚在农地上的新增农民从过小规模的土地上转移出来,从事能带来更大收入流的荒山开发。这一改革不仅缓解了长期存在的人口与土地的紧张关系,而且为农民致富开辟了新的发展空间。1994年至2000年期间,针对负担加重对农民从事农业积极性的挫伤,湄潭实行农村税负改革,做到“村村减负,户户受益”,保护农民从事农业产业的积极性。

   2.探索农业工业化路径。

   针对山区农业产业规模小、品种杂、物流成本高导致的“黔货出山”难,湄潭于2009-2014年期间着力推进农业产业化和农业经营规模化。其一,培育以茶产业为核心的主导产业。制定茶产业“6456”(60万亩生态茶园、4万吨茶叶产量、50亿元茶业综合收入、亩均收入6000元以上)发展目标,重点建设“核桃坝—金花—龙凤”茶树良种繁育和科技推广示范园、云贵山有机生态茶园、茶产品加工产业园、中国茶海休闲度假中心及全程机械化管理示范园、象山茶博园,打造“高台—金盆—沙塘”优质茶产业带,形成规模化茶叶种植带。2015年末全县茶园面积已达60万亩,投产茶园40.5万亩,茶叶年总产量达4万吨、产值30亿元、茶业综合收入50亿元。全县已建成6个茶园高度集中的茶叶产业带,无公害认证茶园达17.5万亩,新增认定面积16万亩。其二,以市场化助推产业化。2015年末全县茶青交易市场达35个,中国茶城入驻企业、商户达304家,年交易额9.93亿元,湄潭兰馨、栗香、沁园春、黔茗茶业、阳春白雪等一批湄潭茶企在全国20多个省(市、区)地级以上城市设立品牌专卖店、旗舰店、批发部218家,实体店基本覆盖全国绿茶主销区。其三,品牌化营销。培育“湄潭翠芽”、“遵义红”品牌,将湄潭茶叶生产地方标准升级为省级标准,“湄潭翠芽”获得中国驰名商标称号,湄潭成为中国茶产业示范县。其四,延伸产业链。2015年末全县拥有茶叶生产、加工、营销企业、加工大户505家,年产值500万元以上的规模企业46家,农业产业化龙头企业国家级4家、省级19家、市级12家,年加工能力5.2万吨以上。其五,质量升级。实行茶园农药、肥料等统一经营、统一采购、统一配送和销售备案制度,开通茶园电子眼,对茶园管护、施肥、采摘等进行全天候、全方位监控,建立健全县级茶叶质量安全检测站、重点龙头企业检测室、茶青交易市场及产茶镇速测点的茶叶质量安全监测网络体系,对茶青采摘、生产、加工、销售等各环节实行高强度、高密度、大规模抽检,严把产地准出和市场准入关。其六,茶产业带动旅游业,打造贵州茶文化生态博物馆、中国现代茶工业遗迹博物馆、中国万亩茶海、300里生态茶园长廊、天下第一壶、象山茶文化公园等一批茶文化载体。借助丰富的茶产业资源,打造天下第一壶茶文化主题公园、茶海生态园、中国茶海、贵州茶文化生态博物馆、象山茶博园、300里茶桂风情长廊等景区景点建设,形成湄潭以茶文化为纽带的乡村旅游,湄潭的乡村正成为全国和贵州省旅游爱好者的去处。

   3.适应农业产业化的农地制度深化。

   一是以“宣传动员、权属调查、审核公示、数据录入、确权颁证”五步法,实行承包户主、土地四至、丘块面积“三固定”。二是由县财政出资建立县、镇、村三级土地流转交易平台及服务中心,提供信息发布、交易鉴证、产权变更等服务, 截止2017年中旬,流转平台发布农村土地经营权流转信息12650条,涉及面积15.6万亩,成交总金额1.2亿元。三是向规模经营主体颁发《湄潭县农村土地流转经营权证》。四是开展农村“两权”抵押贷款试验。2016年3月开展农民住房财产权抵押贷款和农村承包土地的经营权抵押贷款试点,形成“凭证定对象、察物定额度、问需定期限、区别定利率、业务定流程、多措控风险”的“五定一控”制度。截至2017年6月30日止,全县共发放“两权”抵押贷款808笔,累计放款金额2.24亿元。现有余额贷款606笔,余额1.66亿元,其中农村承包土地的经营权抵押贷款6笔,余额0.45亿元;农民住房财产权抵押贷款600笔,余额1.21亿元。五是建立土地流转风险防控机制,对工商资本流转大宗土地的业主,实行县人民政府、县农牧局、镇(街道)三级分级审查,由县财政安排不少于1000万元人民币设立土地流转风险基金,对集中流转农村土地经营权的业主,收取不得少于租赁期内最后一年总租赁费作为风险保证金,以及针对业主跑路或退租的大宗土地,由村集体经济股份合作社采取“垫付租金—自主经营—再次招商”的模式。

   (二)以集体建设用地和宅基地制度改革破解城乡二元结构

   随着农业产业发展、农民收入增加,农业形态变化带来农业多功能化,乡村经济活动活跃,村庄人居环境改善,城乡在经济活动和空间的互动增强,湄潭开展了集体建设用地和宅基地改革试验。

   第一,率先试水集体建设用地入市。2009年-2014年在黄家坝街道官堰村,允许农村集体建设用地在符合规划的情况下进入市场。官堰村将节约的23亩农村集体建设用地,规划为商住综合用地,分三期进行公开拍卖,土地出让收益1400余万元,商住综合用地招拍挂价格达到750元/平方米(50万元/亩)—6306元/平方米(420万元/亩之间),接近湄潭县城商业用地价格。

   第二,开展农村宅基地使用权改革试验。对一户多宅或进入城镇购买住房的,鼓励其自愿有偿退出原农村宅基地。允许落户本村、已在本村居住五年以上,或适度规模流转本村承包地、经营5年以上的外村村民,有偿流转宅基地建房,已吸引铜仁地区100多户农民在核桃坝购房、流转茶园、从事茶叶生产与加工。

   第三,以作为全国33个土地改革试点为契机,形成农村集体经营性建设用地入市路径。一是明确入市主体,按照“两划定”、“五取得”、“五保留”、“五丧失”界定标准,划清农村集体经济组织成员与村民的权益与义务边界,理清集体资产享有和分配的对象。目前,15个镇16个先行试点村、144个村民组、411个小组(原生产队)16329户、62766人被界定为集体经济组织成员。试点成立村、组股份经济合作社,作为集体资产经营管理和集体经营性建设用地的入市主体。二是明确产权归属。按照土地利用规划管属性、城乡规划管用途,通过图件地类比对、规划用途核对,摸清全县集体经营性建设用地存量底数6357宗、4625亩,占集体建设用地总量的5.8%。在此基础上赋予集体经营性建设用地出让、出租、入股、抵押等权能。将清理的集体经营性建设用地分别登记到村、大队、小组股份经济合作社,股东持股占有。赋予所有权人占有、处分、收益、分配的权利,明确登记的集体经营性建设用地方可入市。三是明确入市方式。形成“就地入市、调整入市、城中村整治入市和综合类集体建设用地分割登记入市”四种入市途径,和“拍卖、挂牌、协议”三种入市方式,规定工业用地和综合用地使用年限为50年,商服用地使用年限为40年。目前,就地出让地块9宗,面积21.32亩,其中拍卖2宗,挂牌7宗;以挂牌方式异地调整入市地块8宗,面积64.98亩。四是明确交易市场。县财政拟投入资金5000万元,在县中国茶城三期建农村产权交易市场(中心),占地约10000平方米,平台建成投用后,开展信息收集、发布公告、组织交易、鉴证签约、产权变更、收益分配、资金监管等职责。其五是明确效益分配。规定国家征收调节金比例为总价款的12%,集体提取公积金不得少于20%,公益金不得高于10%,公积金和公益金总额度不得超过50%,集体经济组织成员分配比例不得少于净收益的50%。具体分配比例和分配形式由集体经济组织召开成员会议议定。

   (三)以农村集体产权制度改革实现农民财产性收入

湄潭的农村集体产权改革试验,形成一套系统性、可操作的制度安排:一是确员定股东。明确以全国第二轮农村土地延包户内的农村人口为基数、以2016年3月31日24时为成员界定截止时间,明确原始取得、婚姻取得、收养取得、移民取得、申请取得五种取得方式;对于原籍在本村的现役士兵、在校学生、服刑人员、长期下落不明被注销户籍后人又回到原籍,其他地方无户籍人员,农村居民购买“蓝皮户口”人员,农村居民自行出资购买城镇养老保险而转为城镇户口人员的,成员资格予以保留;对于死亡或被依法宣告死亡的,除原籍在本村的现役士兵、在校学生、服刑人员、购买“蓝皮户口”人员外,户口已迁出本村的人员,户口在本村、已界定为其他经济组织成员的人员,已成为国家财政供养的机关、事业、军转干部等在编在岗和离退休人员,成员资格丧失。二是确权定资产。对集体资金、资源性资产、经营性资产和非经营性资产分别按资产来源、形成时间的原生产队、原生产大队、现建制村确定权属,逐一清理后登记造册,颁发不动产权证书。三是确股定归属。明确“只设成员股、不设集体股和其他股”,采取“确权确股不确资”方式,将经营性和资源性资产在集体经济组织成员中按一人一股(份)平均量化,以“人为基数,户为单位”核发股权证书。股权可继承、可抵押、可在成员内部有偿退出,增人不增股、减人不减股。目前,16个试点村已成立村股份经济合作社,确定村股份经济合作社为集体资产经营管理主体,将纳入确股的所有资金、资产予以股份量化,核发股权证到股东。 湄潭县还投入5000余万元资金,建立占地约10000平方米的农村产权交易中心。 从2015年初到2017年,全县120个村(居)有119个村(居)成立股份经济合作社,912个分社、1个联社,11.7592万户44.3001万人被界定为集体经济组织成员,成为村(居)股份经济合作社股东,清理登记集体未分下户土地类资产9329宗221828.84亩,商铺类资产119宗350.57亩,资金422.1233万元。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《改革》2017年第8期(总第282期)
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