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鄢一龙:整体知识与公共事务治理:理解市场经济条件下的五年规划

更新时间:2017-10-12 09:38:49
作者: 鄢一龙 (进入专栏)  

  

   摘要:本文基于中国五年计划(规划)的实践,从国家治理的角度重新考察为何需要国家发展规划这一具有广泛争议的基础性问题。计划经济条件下,由于经济运行所依赖的信息是分散的,中央计划面临严重的信息不对称,国家计划是低效率的。改革开放以来,中国的五年计划已经转变为运用整体知识的公共事务治理规划,形成了通过发展规划推动公共事务治理的机制。中国的实践表明,发展规划成为有效率制度安排的领域是基于整体知识的公共事务治理,而不是基于分散知识的微观经济活动安排。

  

   关键词: 五年计划  发展规划  国家治理  公共事务治理

  

   党的十八届三中全会提出了国家治理体系和国家治理现代化的总目标。习近平同志指出,国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。 国家治理体系和国家治理能力的现代化,并不是向某个预设的模式演进,而是制度体系的自我完善过程。我国从建国之初就开始建立五年计划(规划)体制,是我国国家治理体系的重要组成,这一体制不断自我调适,渐进改进,内生演化,从而实现了治理效率的改进。改革开放以来,我国的经济体制从计划经济逐步转型为社会主义市场经济,同时五年计划体制也进行了适应型的转型。众所周知,五年计划原先是计划经济的核心制度安排,五年计划体制本身发生了什么样的转型?在市场经济条件下,这一制度安排是否有效?为什么?

  

   20世纪30年代以来,世界上出现了席卷全球的计划化浪潮,不但社会主义国家普遍采取计划经济体制,亚洲、非洲的许多发展中国家也纷纷将国家计划作为推动工业化的手段,欧洲的一些发达资本主义国家也将国家计划作为促进经济发展的手段。保守估计,到1987年大约占世界总人口34.4%,面积30.7%的国家采取了国家计划 (科尔奈,2007,第7页) ,世界银行将国家计划称为一项改变世界经济版图的伟大人类实验(世界银行,1996年,第1页)。

  

   20世纪70年代,非洲的发展计划总体上宣告失败(U.N. Economic Commission for Africa, ,1966,p.73.); 20世纪90年代,随着苏联解体、东欧剧变,社会主义国家开始从计划经济向市场经济转型,在此过程中大部分国家都抛弃了计划体制;而实行间接计划、指导性计划的欧洲国家和东亚国家(地区)也逐步取消了发展计划(Don Lavoie,1985; Powell, Benjamin.2005)。

  

   从世界范围来看,国家计划似乎已经成为失败的、或者说过时的制度试验。1996年世界银行发布年度报告《从计划到市场》,对国家计划作出了历史总结式的评价:“这种制度远不像表面上看起来那么稳定,其原因是计划方式内在的低效率是无处不在的,”而且“随着时间的推移,计划方式的深层次低效率日益凸显出来。” (世界银行,1996年,第1-2页)即便像斯蒂格利茨这样“左翼”的经济学者也认为计划只能在企业对集中在一个非常‘局部’的水平时才是可行的,而全国性的计划框架是不可行的。(斯蒂格利茨,2011,第284页)

  

   与大多数国家不同,中国的国家计划体制并没有随着计划经济的瓦解而消失,而是通过逐步改革实现了转型,重新焕发出活力,持续活跃在发展政策舞台的中心,发挥着日益重要的作用。

  

   中国计划体制转型历史轨迹的独特性,长期以来,并没有引起相应的学术关注,许多学者认为,国家计划不过是中国从计划经济向市场经济并轨过程的制度残褪,或者说不过是重复法国、东亚发展型国家所曾经采取过的间接的经济计划,随着中国经济体制转轨的完成,它将很快退出历史舞台(Huang YaSheng,2008;Naughton,Barry,2007; Chow, Gregory C, 2007)。2008年金融危机以来,许多人开始重新认识中国的发展模式,五年计划开始被认为是中国的制度优势。 人们试图突破原有的认识来重新评价中国的五年计划。对于五年计划体制的再认识已经成为新的国际学术热点和学术前沿(例如,Sebastian Heilmann and Oliver Melton,2013)。

  

   这些研究纠正了人们以往对于中国发展计划已经过时的认识偏差,重新激发了人们对发展计划研究的兴趣,但是这些研究并没有对20世纪30年代以来,关于国家计划存在性问题大争论作出回应,并没有能够回答关于国家计划的根本性问题:在市场经济条件下,国家是否需要计划?如果国家需要计划,那么国家需要什么样的计划?本文尝试通过总结中国五年规划的实践,重新认识国家计划的存在性问题。

  

   对于国家计划性质的争论主要聚焦于对于计划体制运行所依赖的信息基础(知识属性)的不同认识。国家计划的支持者认为国家计划是自觉运用经济规律的手段,从而解决了资本主义经济运行中的盲目性、事后性、自发性的问题。国家计划的反对者则认为由于经济运行的基础信息是分散存在的,因此,国家计划面临严重的信息不对称问题,是具有根本性缺陷的制度安排。

  

   本文研究表明随着中国五年计划的转型,已经成为一种新型的国家计划,即基于整体知识的公共事务治理规划,从而使得国家计划重新焕发生机,并为国家计划的存在性问题给出了一个新的答案。由于微观经济运行所依赖的信息基础是分散的知识,这就使得中央集权的计划经济体系面临严重的信息不对称问题,因此计划经济缺乏相对效率,但是,对于改善经济社会整体状况的公共事务治理而言,所依赖的信息基础是整体知识,而国家规划体制是与整体知识相适应的治理机制,因此在这一领域是有效率的。公共事务治理规划对于整体知识的应用包括:对于私人产品制定预测性规划发挥信号功能,对于混合产品制定引导性规划发挥引导功能,对于公共产品制定约束性规划起到配置公共资源的功能。

  

   改革开放以来,中国的五年计划已经从应用分散知识的经济计划转变为应用整体知识的公共事务治理规划。五年规划基本定位已经成为对宏观经济活动提供框架性指导,已经为政府履行公共服务职责提供依据。从规划量化指标构成来看, “九五”计划以来,直接干预微观经济活动的实物量指标已经取消;而经济增长、经济结构等宏观经济指标比重也逐步下降,而环境保护、人民生活、社会保障、教育科技等公共事务指标已经占据绝大多数。尤其是从“十一五”规划开始将国家五年规划的指标分为预期性指标和约束性指标,并规定约束性指标是需要通过有效配置资源确保实现的指标,这就进一步强化了五年规划的公共产品提供功能。本文还以单位GDP能耗指标的案例分析了通过制定和实施发展规划推进公共事务治理的机制。

  

   一、知识的属性:国家计划理论论争的焦点

  

   自从国家计划作为一种制度诞生以来,它的存在性问题就饱受争议,20世纪30年代以来,围绕着是否支持国家计划形成了两个相互对立的知识阵营,进行了绵延近半个世纪的世界范围的争论。虽然争论的议题涉及激励机制、信息问题与体制适应性等方面,但是最为关键的聚焦点在于经济社会运行的信息基础(知识属性),或者说国家计划是否是有效的应用知识的制度安排(Hayek F. A,1935; 马凯, 曹玉书,2002; 鄢一龙,2013)。

  

   马克思、恩格斯提出计划经济的设想正是基于对资本主义体系经济活动盲目性的批判,在他们看来知识的属性和运用确实是个核心问题,由“自发的无计划的” 生产方式向“有组织的有计划的”生产方式演进标志着人类从受盲目的异己的力量统治到“自然界自觉的真正的主人”的飞跃,从而结束经济盲目运行带来的“无时不在的无政府状态和周期性的动荡这样一些资本主义生产难以逃脱的劫难。”(马克思, [1871],1995,第60页)

  

   苏联等国家将计划经济作为基本经济制度,试图对人类的经济活动作出自觉的安排。在社会主义公有制的基础上,实行高度集中的计划经济体制,通过计划指令对经济活动进行有目的的协调,并对资源进行有计划的配置(斯大林, [1871],1979,第543-544页);将中央计划的指标逐层贯彻,最后成为企业进行生产活动的指令。[0]换言之,就是将“科层制”延伸到整个国家经济活动的各个方面、各个环节、各个层次。经济活动组织都变成层级官僚体制中的一个单位,中央通过层层分解下达,层层监督考核的方式对其实施计划管理(科尔奈,2007,第107页)。

  

   对中央计划经济体系运用知识的有效性最早提出严肃质疑的是奥地利学派的一位著名人物冯·米塞斯教授,他认为社会主义制度下的中央计划体制不可能有经济核算。[0]他认为由市场决定的产品和服务的价格,为企业提供了经济核算的基础,而社会主义由于没有市场经济,就不存在着这一基础,而以社会劳动时间作为核算基础并不可行。

  

   针对这一观点,东欧的经济学家兰格等人作出了回应,他们从市场均衡理论的基础出发,提出了一个市场社会主义方案—这通常被称为兰格-勒纳-泰勒定理,即由政府占有生产资料,但是和市场经济一样由价格对资源进行配置,以实现资源的最优配置。价格由中央计划局决定,用一种类似自由市场试错的方法,通过逐步试验改正的方法,就有可能确定供需均衡的物价。随着计算机等现代信息工具的出现,这种“社会主义计算”就更为简单易行了(奥斯卡•兰格,1981,第5-19、181页)。

  

   奥地利学派的另一位著名人物哈耶克则进一步指出中央计划的“社会主义计算”之所以是不可能的,并不是由于计算能力的原因,而是由于计算所赖以发生的基础数据(datum)不是以一种可以集中处理的方式存在的。经济系统赖以有效运行的偏好、价格衡量、技术、资源供给等各种“本地知识”、情境知识(Knowledge of the Circumstance),分散性地存在于各种经济机构中,这种知识 “从未以集中的或完整的形式存在,只是以不全面而且时常矛盾的形式为各自独立的个人所掌握。” (Hayek,1945)

  

   科尔奈(2007)也指出中央计划必须通过某种方式来自下而上地收集这种分散的信息,但这种方式收集上来的信息往往又是不充分的,和扭曲的,收集和处理如此庞大的信息量,再以这些信息为基础协调是中央计划体制无法有效承担的,随着经济规模的加大,信息变得越来越复杂,信息的收集、加工与传播的机制越来越难以有效运转。

  

不同国家的计划经济实践都表明哈耶克等人对于经济计划的批评确实是正确的,中央计划必定面临着严重的信息失灵问题,换而言之,经济运行所依赖信息的分散性决定了难以通过一种集中决策的方式来处理信息。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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