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彭錞:迈向欧盟统一行政程序法典:背景、争议与进程

更新时间:2016-07-26 09:46:58
作者: 彭錞  

   摘要:  欧盟迈向统一行政程序法典的脚步正在加快。这既是对欧盟“行政国家”和“规制国家”兴起所带来行政控权挑战的反应,更是为了改善欧盟现存行政程序法的碎片化现状。在此背景下,欧盟的统一行政立法运动近年来取得了长足发展,但仍面临合法性、必要性和有用性三个方面的争议与挑战。2009年成立的“欧盟行政法研究网络”集结百余位专家学者,于2014年推出《欧盟行政程序模范规则》,这是迄今为止欧盟行政程序统一立法运动的最大成果。其独特的设计思路、功能定位和内容结构,正是为了回应和解决相关争议,弥补现行法律的碎片化缺陷,加强对欧盟行政权力的程序性控制。无论最终其前景如何,这场立法运动已经给欧盟的行政法治发展带来助益,也能够为同在路上的中国行政程序法典化运动提供可资借鉴的比较法智识资源。

   关键词:  欧盟行政法 行政程序法 行政国家 规制国家 法典化

  

一、引言

  

   上世纪八十年代以降,中国行政法的发展始终与行政程序法典化运动如影随形。从1986年中国法学会行政法学研究会首次提出加强行政程序立法工作,到九十年代出台诸多包含丰富行政程序要素的单行法律、法规,再到新世纪涌现的一系列行政程序法典专家建议稿——三十年来,中国行政程序统一立法的努力与尝试一直绵延不断。[1]在此过程中,中国行政法学界对以美国、德国以及日本为代表的法治发达国家的行政程序法典投入了大量精力,或译介,或评述,为中国的相关立法和研究活动提供了宝贵的比较法资源。然而,对于世界上另一重要法域——欧盟的统一行政程序立法运动,迄今为止,我国学界的关注基本付诸阙如。[2]本文试图弥补这一缺憾。

   须作解释的是,广义上的欧洲行政法(European administrative law)有两层含义。[3]第一层指欧盟及其成员国行政机关在执行欧洲议会立法过程中所应遵守的法律规则和原则,即通常所言的“欧盟行政法”(EU administrative law)。第二层含义则是欧盟各成员国的国内行政法逐步趋近甚至趋同的过程,即“行政法的欧洲化”(Europeanization of administrative law)。[4]本文所言的“欧盟统一行政程序法典”是指第一种含义。

   本文分为三部分。第一部分从行政和法律两个角度剖析欧盟统一行政程序立法的背景,解释欧盟行政程序统一立法在今天的必要性和紧迫性。第二部分转向分析欧盟统一行政程序立法运动目前遭遇的支持和反对意见。第三部分介绍该运动的最新进展,尤其是目前最为系统、详实的立法成果——《欧盟行政程序模范规则》,梳理其内容,归纳其特点,以期为中国的行政程序立法努力提供比较法资源。

  

二、欧盟统一行政程序立法的背景

  

   今天的欧盟为什么需要一部统一行政程序法典?事实上,自1925年奥地利制定行政程序法典以来,欧盟成员国中的波兰(1928)、西班牙(1958)、瑞士(1968)、德国(1976)、卢森堡(1979)、丹麦(1985)、瑞典(1986)、意大利(1990)、葡萄牙(1991)、荷兰(1992)、希腊(1999)都相继颁布了本国的行政程序法典。[5]那么,在这样一个行政程序法传统悠久、高度发达的法域,联盟层面的行政程序统一立法何以成为必要?究其原因,有行政和法律两方面因素:行政上,“行政国家”和“规制国家”在欧盟的兴起,日益彰显行政控权的挑战;法律上,现有欧盟行政程序法极为分散,碎片化现象严重。这造就了欧盟当下推动统一行政程序立法的必要和充分条件。

   (一)欧盟“行政国家”与“规制国家”的兴起与挑战

   众所周知,在欧盟现行宪法框架下,欧洲议会和欧盟理事会为立法机关,行政机关是欧盟委员会,欧盟法院行使司法权。但现实中,欧盟委员会并非只是简单地执行议会立法,而是享有相当大的行政立法权。根据《欧共体条约》(EC Treaty)第202条(经1992年《马斯特里赫特条约》修订),[6]欧盟委员会具有执行(implementation)议会立法的权力。这种执行权不仅指向个案中的决定权,也包括规则制定(rulemaking),即行政立法权。[7]现实是,欧盟委员会的行政立法权在质和量两方面都非常可观,欧盟面临“行政国家”下行政控权的挑战。

   从量上讲,欧盟委员会每年行政立法达2500-3000件,占欧盟年均制定规范总数的90%以上。[8]笔者于2016年2月26日登陆欧盟法律信息官方网站[9]检索“条例”(regulation),发现欧盟委员会制定的条例总数为66802件,而欧盟理事会和欧洲议会制定的数量则分别只有19333和1397件。[10]从质上讲,欧盟委员会制定的大量规则并非只是技术性、执行性的,而是经常对议会立法做实质修改或细化。如2015年7月28日,欧盟委员会通过2015/1298 号条例,修改欧盟理事会和欧洲议会1223/2009号条例的第二和第五附款(Annexes),调整欧盟对化妆品含亚苄基樟脑(3-Benzylidene Camphor)的政策,将2%的许可量变为彻底禁止。[11]又如2015年12月17日,欧盟委员会通过2016/247号条例,对欧盟理事会和欧洲议会联合通过的、旨在促进欧盟境内儿童多吃果蔬的1308/2013号条例作了细化,详细规定如何补贴供儿童食用的果蔬产品。[12]之所以有这些政策色彩明显的规则,固然是现实所须,因为程序繁复的议会立法无力应对迅速变化的环境。但与此同时,这也引起对行政机关僭越立法权的担忧。那么,欧盟委员会究竟怎样行使行政立法权?如何对之有效控制?

   以2009年《里斯本条约》为界,过去六十年间,欧盟委员会行政立法体制可分为两个阶段。第一阶段从上世纪六十年代到《里斯本条约》生效,欧盟委员会行政立法主要通过“行政立法委员会”(Comitology committee)进行。[13]这一过程被称为 “行政立法委员会机制”(Comitology)。[14]该机制诞生于上世纪六十年代欧共体的统一农业政策(CAP, common agricultural policy),即确定农产品保护价,对各成员国做价格补贴。由于农产品市场瞬息万变,欧共体条约本身无法灵活应对,故需要欧盟委员会制定细化规则。为协调制定过程中时常相左的各国意见,特别是为了使成员国和欧盟理事会对欧盟委员会制定规则保持一定控制,该领域成立了首个行政立法委员会,由欧盟理事会指派主席、各国具有专业背景的代表组成,参与行政立法。这一机制随后扩展到其它领域,成为前《里斯本条约》时代欧盟委员会行政立法的主要方式。[15]时至今日,据统计,共有287个行政立法委员会,在农业、内部市场、环保、交通等二十八个议题上参与欧盟委员会的行政立法。[16]这些委员会在行政立法过程中的角色不尽相同,分为咨询、特定多数赞成/反对、非特定多数赞成/反对五类,工作程序则分咨询(advisory)和审核(examination)两种。[17]

   然而,长期以来,行政立法委员会机制因两方面缺陷一直饱受诟病。[18]第一,代表性不足。其组成人员既非各成员国议员,也非欧洲议会议员,而通常是各国相关部委的公务员。他们更大程度上代表各国政府,但由于非民选产生,故不被视为各国公众的代表。第二,透明度不足。很长一段时间内,多数行政立法委员会的组成人员、工作机制和讨论过程都是不公开的。直到2003年,名为“行政立法委员会登记处”(comitology register)的网站上线,数百个行政立法委员会的信息才首次集中公开。[19]即便如此,一份2008年的研究报告仍指出:该网站公开的行政立法草案仅占总数的5.5%。[20]在此背景下,进一步改革欧盟委员会行政立法机制成为各方共识。

   2009年《里斯本条约》对此做出重大调整。修订后的《欧盟运作条约》(Treaty on the Functioning of the European Union)第二章将欧盟的法律行为(legal acts)分为三类:立法行为(legislative acts)、授权行为(delegated acts)和执行行为(implementing acts)。根据《欧盟运作条约》第288条,欧盟的议会立法行为包括具有法律效力的条例、指令和决定,以及不具法律效力的建议(recommendations)和意见(opinions),这延续了传统。重大变化在于原《欧盟条约》第202条下欧盟委员会执行议会立法的执行权被授权行为和执行行为所替代。换言之,后《里斯本条约》时代,欧盟委员会的行政立法被分为两大类。授权行为,又称具有普遍效力的非立法行为(non-legislative acts of general application)。根据《欧盟运作条约》第290条,“议会立法可以授权欧盟委员会采取非立法行为来补充或者修订该立法行为的某些非本质性内容”。[21]执行行为,根据《欧盟运作条约》第291条,则是“当具有法律效力的欧盟立法行为须统一实施时,该议会立法应授予欧盟委员会执行的权力”。[22]这两类行政立法行为在外观上均可表现为具有普适效力的规则,实际操作中要精细区分有一定难度。[23]但从概念上讲,两者有明确差别:前者更接近政策制定,具有准立法性(quasi law-making);而后者的执行性、技术性更强。因此,《里斯本条约》就两者规定了不同程序。针对授权行为,传统的行政立法委员会机制停止适用;取而代之的,根据《欧盟运作条约》第290条,是欧盟立法机关的控制,即撤销(revocation)对欧盟委员会的某项授权本身,或反对(opposition)欧盟委员会的某个授权立法草案。[24]不难看出,这一改变把影响欧盟委员会授权性立法的权力从行政立法委员会转移到欧盟立法机关,强化了议会控制。针对执行行为,根据《欧盟运作条约》第 291条第三款,传统的行政立法委员会机制被延续下来。

   回顾过去六十年的变迁,不难发现:与许多国家一样,欧盟也一直面临控制行政立法权的挑战。无论是传统的行政立法委员会制度,还是《里斯本条约》的改革,无不是在试图强化欧盟成员国和立法机关对欧盟委员会规则制定权的监督与限制。但这些改革更多局限于“自上而下的合法化”(legitimation from the top)——不管是欧洲议会、欧盟理事会还是行政立法委员会,其组成人员要么是议员,要么是行政官僚——“自下而上的合法化”(legitimation from the bottom),即欧盟普通公众对行政立法的参与和影响并未获得真正重视。[25]值得注意的是,《欧盟条约》第十一条第一款规定:“欧盟机构应采取合适方式给予公民和代表团体机会去公开表达和交换他们对所有领域的欧盟活动的看法。”显然,公众参与是欧盟珍视和保障的一项重要宪法价值。因此,在欧盟“行政国家”中,如何有效实现这一宪政价值,成为无法回避的难题。而这一难题,又进一步为近二十年来勃兴的欧盟“规制国家”所加剧。

迄今为止,欧盟的规制机构(agencies)历经三波发展浪潮。1975年成立的欧洲职业培训中心(European Centre for the Development of Vocational Training)和欧洲提升生活和工作环境基金会(European Foundation for the Improvement of Living and Working conditions)是最早的起源。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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