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陈鹏:全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用

更新时间:2016-05-08 00:52:20
作者: 陈鹏  
但全国人大常委会和有关工作者均未明示劳教制度的废除是基于这一宪法考虑[22],因而也不能将该决定视作撤销违宪规范性文件的决定,如此一来,若因该决定的作出存在程序性瑕疵便不予适用,结果将是荒谬的。然而应当强调的是,司法机关不适用未采取立法程序的废止性决定,其前提是全国人大常委会废止规范性文件的立法判断取代了原本即合宪、合法的旧立法判断,如果司法机关认为某一决定所废止的规范性文件本身存在合宪性或合法性疑问[23],则无论相关废止性决定在外观上呈现出何种废止原因,皆应被认为是全国人大行使特别监督权的结果,从而应当由司法机关加以适用。

   第四,全国人大常委会批准其他主体制定规范性文件的决定在“八二宪法”实施前或许还能够获得“法令”的地位,但“八二宪法”对全国人大常委会立法权的重新塑造动摇了此类决定的宪制根基,从而也影响了此类决定的可适用性。如所周知,在“八二宪法”的一部讨论稿当中曾拟规定全国人大及其常委会皆有权制定“法律”和“法令”,并拟示意在一定限期内有效的命令、决议和其他文件统称“法令”,法令具有同法律同等的约束力{12}391。但最终通过的宪法文本并未赋予全国人大及其常委会法令的制定权,如此一来,尽管对于法律与法令之间是否存在包含与被包含的关系尚未有定论,但长期附骥于法令制定权之上的规范性文件批准权的根基已不再像先前那样稳固。再者,在法律、行政法规、地方性法规并存的多元立法格局下,除宪法明确规定民族自治地方的自治条例和单行条例需要经上级人大常委会批准之外[24],并不存在全国人大常委会事先批准另一机关制定的规范性文件的制度空间。

  

四、追问:“抽象法命题决定”何以呈现“法相”?

   将全国人大常委会制定的全部“抽象法命题决定”都视作某种法规范,甚至将其等同于全国人大常委会制定的法律,从规范角度观察,定然不妥。然而无论在立法抑或司法实践层面,全国人大常委会的“抽象法命题决定”皆呈现着某种法规范的面相。由此值得追问的是,哪些因素导致了全国人大常委会“抽象法命题决定”的勃兴,从而助成了这种规范和现实之间的反差?

   (1)应对转型期宪法“授权赤字”而形成的历史惯性

   新中国建立初期面临着大规模立法的需求,废除国民党政府“六法”之后的法秩序空白需尽快填补,政治和社会结构的转型也需要立法予以塑造。刘少奇在中共八大上的政治报告即指出:“我们目前在国家工作中的迫切任务之一,是着手系统地制定比较完备的法律,健全我们国家的法制。”{13}253然而,“五四宪法”的立法权配置导致这一任务难以及时完成。“五四宪法”实行的是中央高度集中的立法体制{14},全国人大是掌握国家立法权的唯一机关,全国人大常委会只能制定法令,不能制定法律[25]。由于全国人大不具备经常召集、适时立法的条件,因而时代对于立法的需求便很难被满足。五四宪法颁布伊始,全国人大常委会先后以“条例”之名制定了一系列规范性文件[26],这些规范性文件的合法性来源只能是彼时宪法所授予的法令制定权。

   但法令与法律的区别究竟何在,制定这些规范性文件的活动是否构成职权的僭越,委实难以澄清[27]。或许是意识到“五四宪法”的“授权赤字”不适当地限制了全国人大常委会的行动能力,1955年一届全国人大二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》,该决定以“五四宪法”第31条第(19)项为基础,将授予全国人大常委会的单行法规立法权定位于“全国人民代表大会授予的其他职权”。自此之后,全国人大常委会虽然以“决定”之名制定了一些涉及相对具体的问题的规范性文件[28],却并未将制定决定的权力来源诉诸全国人大1955年的授权。如在1957年的工作报告中,全国人大常委会仍然将同年制定的《关于增加农业生产合作社社员自留地的决定》与《人民警察条例》等一起视作法令{15}。

   1978年之后的社会转型再次呼唤立法者的积极行动,这一阶段对于立法需求的旺盛程度不亚于建国初期。而“七八宪法”延续“五四”、“七五宪法”未授予全国人大常委会法律制定权的做法也再次不适应现实需求,此时全国人大常委会的采取应对方式包括突破宪法的规定制定法律[29]、自行制定具有法规范属性的决定[30]、就国务院等部门制定的规范性文件作出批准性决定[31],其中后两种应对方式也是“五四宪法”下全国人大常委会所经常采取的措施。

   为了回应立法需求,“八二宪法”授予全国人大常委会有限的国家立法权和法律的补充修改权,保留其法律解释权和条约批准权,取消其法令制定权。此时,全国人大常委会先前作出的决定如果不能被归入法律、对法律的补充修改、对法律的解释或对条约的批准,便不能相容于“八二宪法”的授权框架。当然,宪法秩序的变动并不意味着既有法规范体系的全面崩溃,从比较法角度观察,一些国家的宪法也对已有的法规范是否继续有效加以明示[32],但对于既存的这些决定,“八二宪法”并未明确其地位,同时,全国人大常委会也没有立即全盘废止或制定法律予以替代,毕竟彼时对立法的需求仍然大于“废法”。虽然1982年之后全国人大常委会有时以制定法律的名义颁布决定[33],但其在《宪法》67条所罗列的权限之外仍得制定具有法规范效力的决定这一印象似乎仍时隐时现,各种决定在社会转型期所发挥的作用之显著也强化了这种印象。直至1987年的《议事规则》以“有关法律问题的决定”一揽子概括除法律修改决定之外的所有抽象法命题决定之时,这种印象便以文本为载体被固化了下来,两部《议事规则》和《立法法》对制定法律、解释法律、修改法律的条件和程序的设计都无法阻挡各种“抽象法命题决定”发挥事实上的拘束力。

   总体而言,由于“五四宪法”和“七八宪法”并未确保全国人大常委会有能力满足转型社会对立法的需求,全国人大常委会不得不模糊化地处理其已被授予的职权与未被授予的法律制定权之间的界分,继而依靠各种“法外”决定塑造转型中国的法秩序。这样一来,抽象法命题决定的勃兴与其属性不明的状况一起经过了历史长河的涤荡,又依凭惯性航行至今。

   (2)积极慎重的立法理念效应

   尽管1949年以来中国社会的两次重大转型皆需要立法者的积极回应,但毕竟兹事体大,处于探索期的立法者自然倾向于谨慎地处理社会需求与立法的关系。彭真在担任六届人大常委会委员长时即言:

   “法律的制定只能随着实践经验的成熟逐步走向完备,不能匆忙,不能草率从事,也不能主观片面地贪多求全,……我们要根据实际的需要和可能,有计划有步骤地进行立法工作,做到既积极又慎重,以保持法律的严肃性和稳定性。”{16}476-477

   在积极立法的理念作用下,作为立法者的全国人大及其常委会需要采取行动以塑造法秩序;而出于慎重立法的考虑,立法者又不得不克制立法冲动,避免其所制定法律因不够周全而致朝令夕改。这样一来,在秉持积极慎重的立法理念的基础上“有步骤”地立法,有时便被立法工作者理解为作出有关法律问题的决定。如时任九届全国人大常委会委员长的李鹏便曾在委员长会议上提出:“综合性法律一时难以出台时,可先制定单项法或做出有关法律决定。”{17}304这或许也能够解释为何全国人大常委会时常以“抽象法命题决定”代替立法。此时,尽管全国人大常委会制定的不是“××法”,而是包含着“抽象法命题的决定”,但其所设想的仍然是一种可以调整社会秩序的法规范。无论是哪一类别的决定,其中都隐含了要求决定所规范的对象予以遵守的意味,作为规范执行的重要一环,司法机关自然也在规范对象之列。

   (3)全国人大常委会的复合权力结构

   在立宪主义潮流的催动下,绝大多数国家的宪法所确立的立法机关通常是代议机关,我国也不例外。但是,具有代议机关性质的全国人大常委会却并不仅仅是立法机关,而是被宪法赋予了复合的权力,从而在理论上形成了立法权与决定权、人事权、监督权并立的职权格局。然而以“决定权”概括全国人大常委会的多种职权,却不经意间掩盖了其不能凭借行使决定权回避立法程序、修法程序和法律解释程序的规范状态。究其根源,或许正是由于这种复合权力结构的复杂性致使理论界和实务界长期以来未能准确把握各种职权的相互间界限,进而使不遵从立法程序、修法程序和法律解释程序的抽象法命题决定获得了外观上的合法性,抽象法命题决定蓬勃发展并被司法机关不加甄别地作为法规范加以适用,也就难以避免。[34]

   (4)司法条件的局限

   要求司法机关放弃适用那些因程序上存在瑕疵而导致实定法依据不足的抽象法命题决定,在当前看来的确是过度的期待。司法机关之所以倾向于将全国人大常委会的抽象法命题决定视作某种可适用的法规范,甚至直接视作法律并予以适用,一个重要的原因当然在于包括最高人民法院、最高人民检察院在内的司法机关受人民代表大会监督、对人民代表大会负责,不得凌驾于人民代表大会之上。但即便搁置这一因素,在当前的司法条件下,要求司法机关甄别各种决定的类别,从而确定其可适用性,也是极为困难的。对于多数法院尤其是基层法院来说,查明某一决定是否经过国家主席公布或许较为容易;但若要查明某一决定是否经过了三读程序,查明法律委员会曾经将某一决定草案的审议报告向哪一次常委会会议提出,恐绝非易事。要求当事人就此举证也不可行,当事人在立法程序问题上通常不具备比司法机关更高超的调查能力,因而司法机关仍然不得不推定某决定具备规范层面的可适用性。

  

五、代结语:从实用主义到法治主义的立法观

   或许任何人都无法预见到中国社会半个世纪以来剧烈而深刻的变革,制宪者也不例外。由于前三部宪法设想的全国人大“本会议中心主义”遇到了来自现实的挑战,全国人大常委会不得不借助法律之外的决定和决议完成时代所交予的实质立法任务。“八二宪法”虽然在一定程度上将全国人大的职权重心从本会议向常委会转移,但并未根本上解决政治体制转型的历史遗留问题。既然已有的决定和决议没有失效,并且作出各种决定和决议对于填补转型社会的法秩序空白仍然具有积极意义,追问各类决定和决议的宪法基础以及司法适用的可能性在当时看来似乎便有些不合时宜了。

   或许应当承认,过分苛责历史并不是科学的态度,积极应对才是面对过往时所应秉持的立场。因此,可以说全国人大常委会“抽象法命题决定”的勃兴是半个世纪以来特有立法观的映照,而从重视实践的立场出发制定法规范,也的确是应对社会迅猛变革的一条可由之路。但是,在经历了白手起家、筚路蓝缕的六十年之后,随着法律体系日臻完整,立法者不宜继续将实用性作为制定法规范、填补法秩序空白的最高准则,而是应当在宪法的授权框架中采取行动,以法治主义为准则考量各种规范制定活动的宪法依据,以“宪法”、《立法法》、《议事规则》所认可的法规范制定程序为法秩序查漏补缺。唯有立法者成为守法的典范,良法之治方能成为可期许的目标。

   The Nature and the Application of NPC Standing Committee’s Decisions with Abstract Legal Proposition

Abstracts:A portion of decisions issued by the NPC Standing Committee associate with legislation due to the fact that they possess the character of abstract legal proposition.(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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