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郑毅:我国少数民族受教育权保护法律制度及其完善与发展

——从一个宏观的视角

更新时间:2016-01-06 23:03:13
作者: 郑毅  
推广全国通用的普通话和规范汉字。第71条规定,过家家大对民族自治地方的教育投入,并采取特殊措施,帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业,提高各民族人民的科学文化水平。国家举办民族高等学校,在高等学校举办民族班、民族预科班,专门或者主要招收少数民族学生,并且可以采取定向招生、定向分配的办法。高等学校和中的那个专业学校招收新生的时候,对少数民族考生适当放宽录取标准的条件,对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。各级人民政府和学校应当采取多种措施帮助家庭经济困难的 少数民族学生完成学业。国家在发达地区举办民族中学或者在普通中学开设民族班,招收少数民族学生实施中等教育。国家帮助民族自治地方培养和培训各民族教师。国家组织和鼓励各民族教师和复合任职条件的各民族毕业生到民族自治地方从事教育教学工作,并给予他们相应的优惠待遇。其二,教育类法律对少数民族受教育权的保护一般是通过个别具体条文实现的。如《教育法》第9条规定,中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。《义务教育法》第5条规定,各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责,保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。依法实施义务教育的学校应当按照规定标准完成教育教学任务,保证教育教学质量。社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境。《职业教育法》第7条规定,国家采取措施,发展农村职业教育,扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展。《高等教育法》第8条规定,国家根据少数民族的特点和需要,帮助和支持少数民族地区发展高等教育事业,为少数民族培养高级专门人才。其三,未成年人权利保障类法律主要以《未成年人保护法》为主体,该法第3条第二款规定,未成年人享有受教育权,国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。其四,其他通用类法律主要是通过个别条文的规定从救济的角度保护少数民族的受教育权。目前已有学者对此进行了较为深入的研究。[14]

   第三,行政法规的层面,主要是国务院颁布的几个涉及到少数民族受教育权保障的法规。如1993年经国务院批准、由国家民委发布施行的《城市民族工作条例》第9条规定,城市人民政府应当重视发展少数民族教育事业,加强对少数民族教育事业的领导和支持。城市人民政府应当采取适当措施,提高少数民族教师队伍的素质,办好各级类民族学校(班),在经费、教师配备方面对民族学校(班)给予适当照顾,并根当地少数民族的特点发展各种职业技术教育和成人教育。地方招生部门可以按照国家有关规定,结合当地实际情况,对义务教育后阶的少数民族考生,招考时给予适当照顾。又如1993年由国务院颁布的《民族乡行政工作条例》第14条规定,县级以上地方各级人民政府应当在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策,帮助民族乡发展教育事业,提高教育质量。

   第四,地方性立法的层面。这又可以分为两个方面。一是非民族自治地方对于保护少数民族受教育权的规定,主要是通过规章的方式予以实现。如1996年修改的《黑龙江省城市民族工作条例》第20条规定,各级教育行政部门应设民族教育管理机构或指定专人负责民族教育工作。城市人民政府应重视发展城市民族教育,办好民族中学、小学和学前教育、职业教育、成人教育、改善办学条件,提高教育学质量、少数民族较聚居的城市应建立单独的少数民族幼儿园。城市民族工作部门和教育行政部门对各项民族教育补助专款,不得挪用或替代正常教育经费。第21条规定,教育、人事部门在分配师范院校毕业生时,应优先照顾少数民族学校。师范院校和教师进修院校应招收一定比例的少数民族学生和教师。各类院校在招生时,对少数民族考生应按有关规定给予照顾。又如《四川省<城市民族工作条例>实施办法》第11条规定,城市人民政府应当重视民族教育工作,加强对民族学校的领导,制定优惠政策,改善办学条件。城市民族学校的教职员工中,应当配备适当数量的少数民族人员。城市人民政府对民族学校校办企业给予扶持,并根据国家有关规定在资金、场地等方面给予优惠。第12条规定,各类学校录取新生时,应当按照国家有关规定对少数民族考生给予照顾。各类学校应当关心民族班和散读的少数民族学生,可以适当提高其助学金、奖学金和生活补助的标准。二是民族自治地方对于保护少数民族受教育权的规定,这主要是通过自治条例和单行条例来实现的。典型的自治条例如《丽江纳西族自治县自治条例》第52条规定,自治县的自治机关根据国家的教育方针,制定自治县的教育规划及各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。自治县的自治机关积极进行教育改革,根据各乡(镇)的经济文化发展状况,有计划、有步骤、分阶段地实行九年制义务教育。办好高中教育。搞好中等教育结构改革,加速发展职业技术教育。同时积极发展幼儿教育。自治县的自治机关鼓励企业、事业单位和其它社会力量,举办各级各类学校或者自愿捐资助学,继续开展勤工俭学,努力改善办学条件。第53条规定,自治县的自治机关重视发展民族教育事业。对经济困难、居住分散的少数民族山区采取寄宿制、半寄宿制、助学金、奖学金和免费入学等特殊措施;设立民族小学、民族中学;在有条件的中学设立民族班;逐步形成从基础教育到中等教育的结构和层次,加速培养少数民族的现代化建设人才。在不通晓汉语的农村小学低年级,可以采用民族文字课本,并实行双语教学。各级各类学校都要推广普通话。自治县的自治机关要抓好成人教育,开办各种形式的成人学校和开辟各种进修渠道,鼓励自学成才。积极采取措施扫除文盲,在有民族文字的地区,可以用民族文字扫盲。典型的单行条例如《楚雄彝族自治州民族教育条例》,共8章49条,对于少数民族受教育权的保护作了较为细致的规定,这在全国范围内也是并不多见的。

   (二)现行保护少数民族受教育权法律制度的主要成就

   纵观我国少数民族受教育权保护制度的发展,期间所取得的诸多成就灿若繁星,归纳而言,主要有如下三点最为突出。

   首先,目前相关法律制度的保障客体已经基本覆盖了少数民族受教育权的完整内涵。前文所归纳的四个方面的要点,在现行法律规范中都能够或多或少地寻到踪影。其一,学习的权利。我国自宪法以下都对此作了明确规定,并且常常与义务教育制度的规定相融合。值得一提的是,受教育权是我国宪法所规定的基本权利中少数几个兼具权利与义务性质的基本权利之一。“权利与义务相统一”的法理学一般教义在受教育权身上体现得可谓淋漓尽致。一方面,对于受教育者本身而言,学习既是他们的权利,也是他们的义务;另一方面,对于受教育者和其监护人而言,学习是受教育者的权利,同时也是监护人的义务。这种权利诱导性和义务强制性的双重作用,再加上民族平等的重要理念,就构成了我国现行法律制度保障少数民族学习权利的核心内涵和重要基础。其二,义务教育的无偿化。具体到少数民族的义务教育无偿化而言,又可从两个不同的角度分别切入。一是贯彻义务教育制度的方面,以《义务教育法》为核心,对义务教育的主要制度和重要事项作了框架性的规定,构成了少数民族义务教育实现的制度基础;二是实现少数民族接受国家物质帮助的层面,以《教育法》为核心[15],规定国家有义务对少数民族实施具体帮助,促进其义务教育的实现,这构成了少数民族义务教育实现的上层建筑。这两个方面互相依存,相互为用,共同保障了少数民族义务教育无偿化的落实与实现。其三,受教育机会均等。少数民族受教育权的中心问题在于少数民族与汉族受教育权实现的机会均等。这一地位在现行法律规范体系中也体现的较为明显,主要表现在,凡是规定了少数民族受教育权的法律规范,基本都涉及到了少数民族受教育权机会的均等问题。从《宪法》到《民族区域自治法》,从《教育法》到《义务教育法》到《未成年人保护法》,再到以《民族乡行政工作条例》、《城市民族工作条例》为代表的行政法规,最后到各个地方性立法,无一例外地把受教育机会均等摆在了保护少数民族受教育权的核心地位。可以说,该内容是当前对少数民族受教育权的保护最为全面、保护力度最大的组成部分。其四,接受本民族语言文化教育的权利。我国《宪法》、《民族区域自治法》、《教育法》赋予了少数民族使用和发展本民族语言文字的权利。例如,《教育法》第12条规定,汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为主的学校及其他教育机构可以使用本民族或当地民族通用的语言文字进行教学。1992年国家教委颁布的《全国民族教育发展与改革指导纲要》(试行)也对此做了类似规定。此外,《民族区域自治法》第36条、《民族乡行政工作条例》第14条、《吉林省散居少数民族权益保障条例》第10条、《辽宁省散居少数民族权益保障规定》第17条也有“少数民族有权接受本民族语言文化教育”的规定。目前,我国少数民族已经基本实现了“以汉语授课为主,加授民族语”、“以民族语授课为主,加授汉语”和“以民族语授课为主,逐步过渡到以汉语授课为主”的三种实践模式。[16]

   其次,基本形成了从中央立法到地方、从宪法到法律到法规再到其他规范性法律文件的一套完整的法律体系。对于这一点可以分别从两个维度进行衡量。其一,从宪法到法律的维度。在宪法学领域内,提到宪法权利的保障问题,最直接相关的就是宪法权利的保障模式问题。从目前各国的实践来看,存在直接保障模式和间接保障模式的区分。[17]所谓宪法权利的直接保障模式,简言之就是以宪法本身具有的机制对宪法权利进行保障,即宪法层面的保障。这种机制实现的基础,在于赋予宪法权利规范以直接的法律适用效力。所谓间接保护模式,是指宪法权利的保障职责由位于宪法之下的各部门法来完成,这是一种部门法层面的保障方式。目前世界上采用间接保障模式的国家并不多见,其中以我国最为典型。依照我国的实践,在“公民权利——国家权力”关系中,主要依靠行政法律(即行政法和行政诉讼法)来调整;在“公民权利——公民权利”关系中,主要依靠民事法律(即民法和民事诉讼法)来调整;不论是在“公民权利——国家权力”关系中还是“公民权利——公民权利”关系中,只要某违法行为后果的严重性达到一定程度,则以刑事法律(即刑法和刑事诉讼法)进行最后的控制。可见,影响间接保障模式现实效果的关键,在于宪法权利向法律权利的充分转化。所谓充分,一方面是指一国的法律权利能够完全覆盖宪法权利所涉及的范围,另一方面是指这些法律权利的内涵能够充分还原宪法权利条款的原意。因此,对于采用间接保障模式的国家而言,倘若某一宪法权利能够得到法律的充分确认、细化和还原,那么该权利的现实保障效果就能得到一定程度的保证。反观我国的少数民族受教育权,既得到了宪法层面的基础性支持,又得到了法律层面的制度性支撑,虽然上有许多细节仍有待改进,但至少从结构上而言已经初具雏形了。其二,从中央立法到地方立法的维度。就普遍性的角度而言,我国法律对某项权利的保护一般是由宪法作原则性、指向性的规定,进而由法律作进一步的细化和补充,最后由地方性立法进行操作性的完善或变通性规定。可以说,在权利保护的过程中,中央和地方的立法在主旨上内在统一,在分工上互有侧重,在效力层级上高低有别,在重要性上均不可或缺,而少数民族受教育权的法律保护实践则正好契合了这样一种应然的状态。就特殊性的角度而言,我国幅员辽阔,少数民族众多,各地、各民族的客观情况差异较大,除了普遍的原则性要求之外,我们不能强求在中央立法的层面能够针对全国各地的情况一一作出详细的规制,因此,地方性立法在中央立法意旨、原则的指导下结合本地方实践作出切合客观现实的规定,是确保各地灵活、有效、充分地保护少数民族受教育权的重要条件。此外,我国少数民族的分布呈现聚居和散杂居两种状态,这也需要通过从中央到地方的“一条龙式”的立法实现个体差异的细节性均衡。

最后,现行的少数民族受教育权保护法律制度收到了一定的积极效果。[18]第一,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《少数民族受教育权保护研究》
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