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申素平:教育改革进程中我国教育权的结构与分配

更新时间:2016-01-03 23:26:59
作者: 申素平  

   在理论上,教育立法权、行政权与司法权应构成相互分工、共同规范教育行为、保障公民受教育权的合理格局。但在我国,相比于立法权和行政权,司法权对教育的影响是较为晚近的事情。传统上,我国的教育纠纷大多通过内部协商以及教育行政部门的调解解决,并不经由司法的裁判,因此教育司法权更多是一种概念的存在,教育实践中并不为人所知。但随着1980年代以来我国教育法制的发展和对公民权利保护的不断重视,教育纠纷逐渐进入法院,司法权对教育的影响从无到有,由弱渐强。无论是学生伤害事故,还是拒发学业学位证书、纪律处分或侵权纠纷,每一个教育案件进入法院审理,都会引起社会的广泛关注和讨论,其裁判结果随后则对相应的教育立法和教育行政产生巨大的影响。教育司法权的崛起,改变了我国教育权横向分配的格局,原本由教育行政权包揽的教育纠纷处理权限分离出一部分到司法权,形成了教育立法、教育行政与教育司法三分的局面,不仅使我国教育权的结构更为合理,而且在一定程度上推进了我国依法治教的进程,对我国教育法治的发展产生了深远影响。但也应当注意到,教育司法权的功能迄今尚未能充分发挥,教育管理过程中的一些纠纷,如教师聘任纠纷、学校自主权纠纷,仍未纳入或未充分纳入司法审查的视野。如据广州市法院的统计,从2003年10月受理第一起学生起诉高校的行政案件以来,广州市两级法院在不到两年中就处理了18起案件,却未受理一起教师起诉学校的案件[8]248-250。这就是教育司法权发挥空间有限的一个缩影。

   在教育案件的司法审查过程中,一个关键的问题是诉讼类型的确定,也就是确认教育案件适用行政诉讼还是民事诉讼的问题。在我国诉讼分类管辖的背景下,这也成为教育案件能否被法院受理的第一道门槛。学生伤害事故案件作为最早进入法院审理的教育案件,其受理并未有太多争议,通过民事诉讼解决此类纠纷得到多数人的共识。但公立学校内部管理中的纠纷,包括学生的录取、日常管理、纪律处分、学位学业证书发放等,以及教师的聘任和管理纠纷,其性质如何确定,适用何种类型的诉讼,一度争论不清,成为影响司法权介入的重要因素。公立学校的学生管理纠纷通过1998年田某诉北京科技大学案的受理和审理,其为“特殊行政管理关系”的性质已得到学界和司法界的较多认同,为此类纠纷通过行政诉讼进行审查提供了理论根据。但相比而言,教师与公立学校的关系却因为教师身份的不确定以及事业单位体制改革的进行而显得模糊不定,导致法院不愿介入此类案件,“原因并不是没有教师提起诉讼,而是此类纠纷在行政诉讼法上的可诉性争议太大,司法权的能动性有限而且解决此类纠纷的技术不成熟”[8]248-250。因此,如何明晰各类教育纠纷的性质,合理区分行政诉讼与民事诉讼在解决教育纠纷时的地位和作用,仍是关系到司法权功能发挥的一个重要课题。

   司法权与学术权的关系最早在1999年刘某诉北京大学及北京大学学位评定委员会案的时候被注意到,当学者质疑法院受理一起涉及博士学位论文合格与否的案件的正当性并提出“到底是博导更懂博士论文还是法官更懂”的问题时,即已准确触摸到司法权与学术权的紧张关系。高等学校教师享有学术自由,高等学校作为学者共同体享有相应的自治权,这是世界各国普遍遵行的教育法原则。虽然学术自由抑或是大学自治都不是绝对的,在法治社会都应当受到司法的监督,但基于专业自治的原理,学术权的存在确实可以影响到司法权介入的范围和程度。美国法院在审理学术案件时遵循“学术节制原则”(Doctrine of Academic Abstention),尊重学校或教师的专业判断,自我节制避免干预学术事务,对于确需干预的案件,也主要进行程序审查而不对学术决定的内容做实质性审查[9]。这一法治发达国家维持司法权与学术权良好平衡关系的重要原则,值得我们在强调司法介入的同时予以重视和借鉴。

  

   【注释】

   申素平,中国人民大学公共管理学院副教授。

   ①《立法法》第八条规定:下列事项只能制定法律:(1)国家主权的事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

   【参考文献】

   [1]周志宏.社会权——总论、教育权[J].月旦法学杂志,1999(48).

   [2]许安标.关于中央立法与地方立法权限的划分[J].中国法学,1996(03).

   [3]朱玉福.落实民族区域自治教育权立法刍议[J].民族教育研究,2003(04).

   [4]黄华均.从地方立法到民办教育发展的制度创新——对现行地方民办教育规范性、准规范性文件的实证分析[J].黑龙江高教研究,2007(03).

   [5][英]贝磊.教育控制:集权与分权问题及其张力[J].教育研究,2006(06).

   [6]田恒平.以县为主农村义务教育管理体制的解读[J].教学与管理,2005(08).

   [7]张娜.教育分权的限度分析[J].教育发展研究,2005(16).

   [8]刘跃南,鞠晓雄.超越理论争议和现行制度局限的实践——广州市两级法院裁判学生诉高校行政案件的实证研究[C]//湛中乐.大学自治、自律与他律.北京:北京大学出版社,2006.

   [9]申素平.谈美国司法上的学术节制原则[C]//劳凯声.中国教育法制评论:第3辑.北京:教育科学出版社,2004:301-316.

  


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文章来源:《中国高教研究》(京)2009年1期第16~18页
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