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景天魁 毕天云:论底线公平福利模式

更新时间:2015-08-23 08:57:20
作者: 景天魁 (进入专栏)   毕天云  
社会不一定稳定;福利水平过高,超出经济的承受能力,社会发展就会陷入停滞。(22) 在此,底线公平福利模式起到了“预警”的作用:提醒和警告中国的社会福利发展不要在今后落入“福利最大化的陷阱”或“高福利的陷阱”。

   2.结构特征:保底不保顶

   在福利体系的结构上,底线公平福利模式是一种“保底不保顶”的模式。按照底线公平理论建立起来的社会福利(保障)体系是一个“中间大两头小”的体系。(23)

  

   底线公平的社会保障体系示意图

   在底线公平的社会福利(保障)体系中,政府的责任是“保底不保顶”。处于顶层的是高收入群体,他们具有极强的自我保障能力,不需要政府管;处于中间层的是数量庞大的中等收入群体,通过建立政府、企业、家庭、个人合理分担的机制,各项保障之间可以自由流转,也可以通过市场或商业保险公司来运作;处于底层的是低收入的贫困群体,是政府优先保护的对象,由政府出资为他们提供最低生活保障。在这个意义上,底线公平福利模式可以说是一个“保护底层人民的福利模式”。

   3.功能特征:雪中送炭

   在社会福利功能上,底线公平福利模式是一种“雪中送炭”的模式。社会保障制度具有多方面的社会功能,但从解决与预防社会问题的角度看,可以归结为补救性功能和发展性功能。(24) 补救性功能是社会保障制度的首要功能,集中体现在解决已经存在的社会问题。即通过运用各种社会资源减轻弱势群体的不幸和困境,保障他们的基本生活不受影响,如社会救助制度中的最低生活保障制度所应对的就是已经存在的贫困问题特别是绝对贫困问题。发展性功能集中体现在预先增强社会成员的适应能力,预防社会问题的发生,致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素,如社会保障体系中的社会保险制度就具有很强的预防功能。社会保障制度的补救性功能,集中体现了社会保障制度的根本作用是“雪中送炭”而非“锦上添花”。底线公平福利模式体现了“双重”的“雪中送炭”:第一,在社会成员中强调“社会弱者优先”,强调政府要优先满足弱势群体的福利需求,确保弱势群体的基本生活;第二,在社会成员的福利需求中强调“底线福利优先”,强调政府要优先保证社会成员的底线福利需求。底线公平福利模式把社会保障制度的基本功能定位在优先解决“雪中送炭”的问题,再逐步解决“锦上添花”的问题,符合全体社会成员的根本利益。

   4.机制特征:刚柔相济

   在福利调节机制上,底线公平福利模式是一种“刚柔相济”的弹性模式。“刚性机制”强调政府在满足社会成员的底线福利需求时负有不可推卸和不能回避的“底线责任”和“刚性责任”,这种责任既是一种政治责任,也是一种经济责任,还是一种道德责任。历史证明,不能承担起“底线责任”的政府,将会面临或遭遇合法性危机。就中国而言,明确“刚性责任”和“刚性机制”,是体现“立党为公、执政为民”理念的起码要求,是坚持和实践“以人为本”科学发展观的根本所在。“柔性机制”强调非底线福利责任主体的多元化,充分发挥市场机制、慈善机制、互助机制、自助机制在非底线福利供给中的作用,以多元化的机制满足公民多样化和差异化的福利需求。刚性机制与柔性机制的相互结合,既划清了福利供给上政府机制与市场机制之间的界限和结合点,又增加了福利调节机制的弹性幅度。“刚柔相济”的底线公平福利模式,既不同于“刚性过度、柔性不足”的“普惠制”模式,也不同于“柔性过度、刚性不足”的“完全积累制”模式。在具体的实践中,“刚柔相济”的福利模式要警惕两种可能出现的“偏离”现象:一是“刚性机制柔性化”,这种“偏离”反映了政府的“不尽责”或“未尽责”;另一种是“柔性机制刚性化”,这种“偏离”反映了政府的“越位”或“错位”。

   底线公平福利模式的上述特点也是它的优点,正是这些特点和优点,充分体现了底线公平福利模式的合理性。

   五、底线公平福利模式的实践意义

   1.有利于促进经济发展与社会福利之间的均衡

   在经济发展和社会福利的关系上,存在着两种形而上学的理论观点:一种片面强调经济发展,追求经济至上;一种片面强调社会福利,追求福利至上。这两种主张都脱离甚至割裂了经济发展与社会福利之间的辩证关系。要实现经济发展和社会福利之间的均衡,首先必须超越要么“经济至上”、要么“福利至上”的“两极思维”。如何超越?简单的“折中主义”不能解决根本问题。底线公平福利模式强调经济发展与社会福利的均衡,强调效率与公平的统一,把福利水平的目标设定为“适度福利”,而非“福利最小化”(即“经济至上”)和“福利最大化”(即“福利至上”)。总之,“底线公平机制是使得经济发展和福利发展能够相互保持一致的机制,一方面随着经济的发展福利水平也能够提高;另一方面福利水平提高本身不是成为经济发展的包袱,而是成为经济进一步发展的动力。”(25)

   2.为分层处理供给和需求的关系提供了新思路

   在社会福利领域,如何处理供给与需求之间的关系,既是一个老问题,也是一个大难题。社会民主主义倾向于需求决定论,自由主义和保守主义则主张供给决定论。(26) 根据社会保障制度发展的历史经验,供给和需求之间的决定关系并非这么简单。综观社会保障制度发展史上的重要历史事件和重大成就,基本上都不是发生于供给能力较强的经济繁荣时期,而是出现在供给能力相对较弱的经济萧条或经济危机时期。事实上,越是经济不景气、供给能力弱的时候,社会保障需求越强烈;在经济繁荣、供给能力强的时候,社会保障需求的增长倒可能放缓。(27) 由此可见,抽象地、不讲条件地、非此即彼地“确定”供给与需求之间的决定关系是有问题的。底线公平福利模式恰好为解决这个“难题”提供了新的思路:“它使两种决定关系在同一个制度的不同层面可以共存,并且互相补充,即在底线以下部分,需求决定供给;在底线以上部分,在一般情况下,可以让供给决定需求。”(28)

   3.对缩小贫富差距实现共同富裕的特别意义

   早在1985年3月,邓小平就指出:“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕,不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化,我们就失败了。”(29) 在1992年初的南巡重要谈话中,邓小平又从社会主义本质的战略高度强调实现共同富裕的极端重要性:“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。”(30) 反观改革开放30多年来的发展历程,我们在解放生产力和发展生产力方面取得了辉煌成就。但与此同时,却在缩小贫富差距和实现共同富裕方面存在严重问题。中国发展研究基金会的研究显示:农村居民收入差距的基尼系数从1979年的0.24上升到2005年的0.38;城镇居民收入差距也处于一种不断扩大的趋势,基尼系数从1979年的0.16左右上升到2005年的0.35;全国的基尼系数在1978年为0.3左右,2002年上升到0.45左右,2007年达到0.48。(31)

   底线公平福利模式为缩小贫富差距和实现共同富裕提供了有针对性和操作性的思路和对策。众所周知,导致贫富差距的重要原因是社会财富分配的不公平,包括初次分配领域的不公平和再分配领域的不公平。从财富分配的角度缩小贫富差距和实现共同富裕,途径不外乎两条:一是提高穷人的收入,二是调控富人的收入。按照底线公平原则,可以同时在初次分配领域和再分配领域“双管齐下”:一方面,在初次分配领域建立“底线公平”的分配制度,提高劳动报酬在初次分配中的比重,保证穷人的“底线收入”;同时对富人征收个人所得税,缩小初次分配领域的差距。另一方面,在再分配领域,政府必须加大对穷人的转移支付力度,优先满足穷人的底线福利需求;同时对富人采取强制性(如征收高消费税等)和鼓励性(如福利捐赠和慈善捐助等)相结合的方法,使富人承担济贫责任。唯有如此,缩小贫富差距才能真正“破题”,实现共同富裕才有可行之路;也唯有如此,才能真正实现十七大提出的“保障人民各项权益,走共同富裕道路,促进人的全面发展,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”(32)。

   4.有助于在各阶层和群体中达成基本的社会认同

   在社会分化(包括横向分化和纵向分化)日益加剧的过程中,不同利益主体和社会阶层在价值观念上的多样性已经成为当今中国社会思想领域的客观事实。多元化的价值观念对构建社会主义和谐社会是一把“双刃剑”,它既可能提高社会的民主性,也可能削弱社会整合与社会团结的心理基础。无论如何,构建社会主义和谐社会必须达成最起码的、最基本的“重叠共识”和社会认同。底线公平福利模式为建立基本的社会认同提供了一个平台和基础;底线公平福利模式强调首先要保障每个人的三项基本权利:生存权、健康权和教育权,最便于扩大社会共同性。当面对生存需求、健康需求和基础教育需求三种基础性需求的时候,“各种利益主体——不论政府、企业、社会机构(学校、医院等)、民间组织、家庭还是个人,各个社会阶层和群体——不论是富有者、贫弱者还是中间阶层,最容易达成一致,取得共识,找到共同点”(33)。底线公平福利模式不仅可以建立起一种社会共同联系的纽带,还有利于推进和深化社会主义核心价值体系建设。

   注释:

   ① 景天魁、毕天云:《从小福利迈向大福利:中国特色福利制度的新阶段》,《理论前沿》2009年第11期。

   ② 任保平:《中国社会保障模式的选择及其构建》,《学术论坛》1998年第1期。

   ③ 郑功成:《论中国社会保障制度的改革》,《医学与社会》1998年第4期。

   ④ 雷洁琼、王思斌主编:《中国社会保障体系的构建》,太原:山西人民出版社,1999年,第92-104页。

   ⑤ 参见民政部:《社会福利事业将转为适度普惠型》,《政协天地》2007年第11期;韩裕民:《适度普惠型福利模式探索》,民政部网站:http://shfl. mca. gov. cn/article/llyj/sdphts/200812/20081200024641. shtml? 3;王思斌:《我国适度普惠型社会福利制度的建构》,《北京大学学报》2009年第3期。

   ⑥ 参见中国发展研究基金会:《中国发展报告2008/2009:构建全民共享的发展型社会福利体系》,北京:中国发展出版社,2009年,第1-6页。

   ⑦ 蒂特马斯:《社会政策十讲》,江绍康译,台北:台湾商务印书馆股份有限公司,1991年,第123页。

   ⑧ 景天魁:《底线公平:和谐社会的基础》,北京:北京师范大学出版社,2009年,第132页。

   ⑨ 景天魁:《社会保障:公平社会的基础》,《中国社会科学院研究生院学报》2006年第6期。

   ⑩ 景天魁:《适度公平就是底线公平》,《中国党政干部论坛》2007年第4期。

   (11) 景天魁:《底线公平:和谐社会的基础》,北京:北京师范大学出版社,2009年,第157页。

   (12) 关信平:《国际金融危机影响下我国社会政策改革与发展的思考》,《第五届社会政策国际论坛暨系列讲座会议论文集》上,济南,2009年,第4页。

   (13) 景天魁:《底线公平:和谐社会的基础》,北京:北京师范大学出版社,2009年,第203页。

   (14) 景天魁:《底线公平:和谐社会的基础》,北京:北京师范大学出版社,2009年,第203页。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学战线》(长春)2011年5期
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