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白龙、周林刚:立法官僚的兴起与封闭

——以1979年-2010年全国人大立法为中心的考察

更新时间:2015-08-16 23:18:14
作者: 白龙   周林刚  
与立法内容之间,是相互呼应的两面。

   据国务院法制办网站“法律法规检索系统”显示,从1979年7月到2010年底,除宪法及其四个修正案之外,全国已制定法律581件(含已废止法律)、行政法规1168件(含已废止行政法规)、地方性法规18015件(含已废止地方性法规)。根据官方表态,到2010年底,中国特色社会主义法律体系已经形成,包括现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。面对这样一个庞大的法律法规体系,应该如何理解它的内在逻辑?

   1.政治主导型立法

   为了能对这一阶段的立法有一个更具整体性,并且反映细节的观察,笔者摒弃了按长时段划分立法阶段的传统做法,以自然年份为单位制作了四张K线图,分别反映法律、地方性法规、行政法规和部门规章每年的产生情况。得出结论如下:

   经过分析可以看到,在全国人大及其常委会方面,立法数量从长时段来说呈稳定增长趋势,每年平均20余项。但是在1993、1997、2002、2004四个年份呈激增状态。

   在地方立法方面,1979年的地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力,这是中央—地方关系在立法体制上的反映。调整地方性法规30余年来整体也呈稳定增长状态,但是在1994,1997,2002,2004四个年份呈激增状态,分别出台826项,1778项,1080项和1503项。

   通过法律和地方性法规的比较,我们注意到,在1993/1994,1997,2002,2004四个时间点上,二者具有相同的激增特点,这并非出于巧合。

   1993年,我国第二次修改宪法,将“国家实行社会主义市场经济”、“国家加强经济立法,完善宏观调控”等内容写入宪法。考虑到配套立法的滞后性,这次修宪可以看作是1993、1994年中央和地方立法激增的原因之一。

   1997年中共十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,并明确提出加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。这可以解释为1997年立法激增的原因。

   1999年,第三次修宪,将依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略写入宪法;2004年第四次修宪,“三个代表”、“公民合法的私有财产不受侵犯”等内容入宪。同样可看作是这两个年份立法激增的原因。

   因此,从这四个年份的情况来看,中国的立法主要还是政治主导型的,每次立法的高峰期都是政治导向的改变而引起。但是这里存在一个问题:1988年是八二宪法的第一次修改,将“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益”写入宪法。而在1988年以及之前,无论是全国还是地方,都没有出现立法的激增,为什么会出现这一情况?

   2.由行政立法推动的立法进程

   为了回答这个疑问,我们需要分析一下1979年以来的行政法规立法情况。

   作为最高国家行政机关,根据宪法第89条第1款之规定,国务院可以“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。”因此,制定行政法规是宪法赋予国务院的一项重要职权,也是国务院通过立法实施国家管理的重要手段。数据分析显示,1982年~1988年,行政法规的公布数量持续走高。尤其从1984年~1988年间,增长幅度尤为突出。1982年宪法赋予国务院关于行政法规的立法权,这在立法数量上得到了迅速的反映。

   换言之,1988年之前的立法任务,主要是由行政立法承担的。在统计中我们发现,1984年~1988年这一时期的行政法规大都与经济体制改革有关。也就是说,从1984年开始的中国城市改革,主要是靠行政法规及其背后的行政力量主导的。

   部门规章的公布情况也为这一判断提供了支持。根据宪法第90条第2款规定:各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。从1984年开始,部门规章的公布呈激增状态。一直到1987年共136项部门规章中,除一项关于国际信托的通知外,全部为海关总署制定或涉及海关。在1988年制定的49项部门规章中,也是以海关总署为主,另有经贸部、经委等部门规章。

   因此,我们不妨说,中国的部门立法,乃至作为改革开放符号的立法,是从“海上”开始的。行政法规和部门规章,是中国立法的先行者和引导者,是它们而不是法律和地方性法规,走在了政治风向的前面。1979年至今中国法律层次的内在逻辑,如果从推动力上来说,毋宁说是由国务院及其相关部门的行政立法推动的,而不是由全国人大和地方各级人大及其常委会推动的。

   历史地看,30年来的立法实践,采取了官僚体制先行的方式。政治学界常常用“政府主导型”来解释我国的变迁模式。但是,从立法的法学角度来看,这一变迁方式是试验性立法或立法经验主义的表现。立法领域的官僚化现象深深地镶嵌在这个经验模式当中。而政治主导这个侧面,揭示了立法工作的工具性地位。经验主义的试行立法模式、立法的工具性结构定位,再加上立法民主性有限,这三者或许可以说明,何以立法的思维、体制、方式等方面,都塑造出了技术化的性格。

   结语

   2000年3月15日,第九届全国人民代表大会第三次会议通过《立法法》,对全国人大、全国人大常委会立法程序等内容进行规范,确立了法律委对法律案统一审议的原则。

   这一原则的形成经历了一个曲折的过程。以1993年为标志,这一年是中国法律公布的高峰期,同时也是各专门委员会对立法权展开争夺的一年。据顾昂然回忆,这年11月3日,全国人大常委会召开各专门委员会负责人座谈会,会上提出了要不要法律委员会统一审议和法工委角色定位等问题。顾昂然在座谈会上提出,一方面要加强各专门委员会对有关法律的审议,提出审议意见,一方面要加强法律委员会对法律案的统一审议,这是为了“维护法制的统一,避免各项法律相互矛盾,互不衔接”。在对法工委工作的说明上,顾昂然强调了它的任命而非选任的文官制度特点、专业性特点和工作机构性质。关于法律起草问题,顾昂然提出“基本的、重要的法要统一起草,部门参加,但不能由部门牵头,同时要把重要问题事先研究,请示中央决定。”这次座谈会“坚持统一审议”的原则后来也贯彻到了《立法法》中(见《立法法》第18条、第31条)。

   统一审议原则的确立,似乎有法制统一性这一宪法原则的充分根据,但在官僚化的背景之下,它反而强化了立法过程的封闭性,即上文提到的作为“支配性知识”的立法技术的支配地位——因为立法过程从此往后都要经过这个机构的“格式化”。随着1997年十五大确立“依法治国”基本方略,法治话语开始成为主流媒体和官方文件中的高频词。与之相伴,一个技术化的立法时代,或许已然成为我们生活于其中的现实。

  

本文责编:lihongji
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文章来源:《文化纵横》2011年6月刊
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