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胡伟:如何推进我国的国家治理现代化

更新时间:2015-05-21 23:58:08
作者: 胡伟  
政治和行政结构是本,政策和服务是末,原因没有解决,就不可能在结果上予以解决。

   但统一绝对不等于独裁专制。在西方民主国家,市场统一、政令统一、司法统一,司法的判决一定能生效,但依然是民主政治。民主与统一不仅不矛盾,而且相辅相成。中国的问题是,该民主的不民主,该制约的没制约,该放权的没放权,该集中的没集中,地方主义、部门主义很严重。一件事很多部门在管,造成“五龙治水”,部门之间来回踢皮球。地方主义严重,令不行,禁不止。

   同时需要注意的是,中国是大国,发展不平衡是一个基本的国情。资源短缺,发展不平衡,因此要统一政令也很难。就拿公共服务均等化来说,一些发达城市曾经考虑过给外来流动人口均等的医疗、教育等公共服务,但还是担心出现“洼地效应”,最后难以承受。所以这个现实压力———城乡二元结构,区域发展不平衡,对于决策者而言是个现实难题。事实上,现阶段中国也很难完全做到各方面公共服务均等化。问题在于,现实做不到,但是口号喊得却很响亮,把人的胃口吊得很高。这就造成了很大的社会挫折感。邓小平搞改革比较聪明的地方,就是先给出明确的心理预期,即让一部分人先富起来,等经济发展水平上去了,国力提高了,再带动大家一起富起来。这个心理预期,大家都清楚。现在的情况就是我们说的太多,实际做的又太少,成了语言的巨人、行动的矮子,产生了强烈的反差。不仅是公共服务,而且民主政治也是这样,比如我们经常讲要民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,即“四个民主”,这比发达国家还要高得多。西方国家实际上只做到了“一个半”:民主选举算是基本做到了,民主监督做到了半个,民主管理和民主决策则基本没有做到也无法做到,所以他们把民主的底线定义为选举竞争,非常贴近现实。包括“协商民主”,虽然也是少数西方学者提出的概念,但在发达国家主要还是停留在概念和小范围试验阶段,主流民主理论和实践依然是以选举竞争为主的代议民主,“协商民主”是西方也不敢轻易做的。我们的民主概念已经进入后现代了,但实际政治程序还没解决现代性的问题。这个问题需要引起重视。

   中国幅员辽阔,各地有各地的特点,确实也会有自己的措施。但是,总体而言,现代政治治理是要建立普遍性的框架,而不是要去建立多个特殊性制度。一般来说,现代政治的这种普遍性设计就体现在就低不就高。要建立大家都能做到的东西,所以关键是做什么。

   梳理民主与民生的时序逻辑

   推进国家治理体系和治理能力现代化,需要理清发展时序,加强顶层设计,拿出改革的路线图和时间表,一步一步加以实现,先解决什么,后解决什么,把容易做的先做,最难的放在最后。中国目前的很多问题,还是摸着石头过河,缺乏理性的设计,这样下去很危险。

   一个大的战略性问题,是我们现在十分关注民生问题,这当然是重要的。但是另一个重要的问题是民主。那么,民生和民主,首先要解决哪一个?理论上我们先不说,先从经验上看,有没有一个国家,民主政治的问题还没有彻底解决,就能先解决好民生的?政治学总结发达国家的政治发展进程,概括为“三步走”。第一步是解决国家统一的问题,打破封建诸侯割据,将权力集中到国王手中,建立专制主义国家,形成所谓的国家主权。我们国家在毛泽东时代,就是完成第一步。目前实际上还没有彻底解决碎片化问题,该统一的还没有统一。碎片化不意味着民主。民主意味着强大的国家治理能力,意味着能建立强政府,令不行禁不止不是民主,无政府主义也不是民主。我们过去有误解,认为民主会削弱国家能力,其实恰恰相反,民主意味着国家能力的增强,成功的民主国家必然是有着强大的国家能力,整合性非常强。西方首先通过王权专制, 亦即专制主(absolutism),把国家权力统一起来,英国是都铎王朝,法国则是波旁王朝完成这个过程。统一的权力形成之后,就面临着如何解决君主专制的问题,以及集中的权力要得到更广泛认可的问题和新兴资产阶级参政的问题,这就是民主化问题。这就是1640年英国革命开始,到1789年法国大革命要解决的问题,一直延续到20世纪初,仍然是西方各国政治发展首要的问题。到了二战之后,民生的问题成为了主要问题。民主政治确立之后,照样有贫富差距拉大,人民教育医疗乃至吃饭问题,这会反过来造成民主政治的不稳定。所以二战后福利国家兴起了,医疗教育等民生问题成为核心问题。

   所以,西方国家政治现代化的过程很清楚,17世纪之前解决的是集权化问题,17世纪至20世纪上半叶解决的是民主化问题,20世纪后半叶开始解决的是福利化问题。第一阶段就是前面所说的解决碎片化问题。这个方面暂且不论,民主和民生之间是有着清楚的逻辑顺序的,也就是先解决民主再解决民生,这是历史经验。为什么会是这样?因为民生是民主的结果,人民有了发言权,有了投票权,就要求给老百姓解决问题。正因为有了民主,人民在国家政治中有了发言权,统治者就不能不关心人民的生活问题。其次,从资源能力看,民主政治是需要耗费资源的,比如大选需要花钱,但是相对而言,实现民主需要的资源要远远低于保障民生。一个国家经济发展没有达到一定水平,实际上也搞不了福利国家建设。我们可以发现,西方国家的福利制度,按照现在的标准都是在人均GDP达到上万美元之后才能建成的。所以不论从因果关系还是资源保障的角度,先民主后民生都更合乎逻辑。

   那么能否先民生再民主呢?首先理论上是说不通的,如果官员的位置不由人民决定,要让官员对人民负责,把人民的疾苦放在首位,基本是不可能的。唯一能指望的就是官员有比较高的觉悟,有全心全意为人民服务的信念。而且从经验上看,先解决民生再解决民主的国家也很难找到。如果有,也是极个别现象,一般是国家超小且经济发展水平很高,如新加坡。而且新加坡也是有一定程度的选举竞争的。我们找不到在大国中先民生再民主的例子。我们要解决民主和民生的问题,首先要把逻辑关系、因果关系、时序关系搞清楚。否则我们可能面对一个很宏大却很难实现的目标。

   所以,改革的时候一定要把顺序搞清楚,先把原因层面的问题解决掉,然后再处理后果的问题。先有因再有果。我们往往是原因还没有解决,却集中精力去谋求相应的结果。所以,现实是因果关系和逻辑顺序颠倒了,缺少一个政治框架设计。

   从西方议会产生的过程中,可以进一步观察集权与民主、经济和政治之间的张力与关系。国家统一的一个重要形式就是召开全国性的会议,这是个很有趣的现象,从英国议会、美国国会,到中国的人代会、党代会,都是如此。什么时候台湾当局派代表来参加全国人民代表大会了,我们国家就完全统一了。能召开全国性的会议是中央有权威的标志。著名的法国三级会议是腓力四世在1302年首次召开的,其目的是解决由于向教会增税而与教皇的冲突,这次会议使得腓力四世得到了民众的支持,结果是王权的加强和教会实力的削弱。而且西方最早的议会都是旨在商讨税收问题,可见政治和经济关系的密切。政治问题不解决,合理的经济分配也很难解决。议会虽然是国王集权的产物,但对国王也起到制约的作用。统一的王权一旦巩固,议会对国王来说就没有必要而且成为累赘,因此从路易十三到路易十六的专制主义时期,三级会议从1614到1789年中断了175年。到1789年路易十六为解决财政困难不得不重开三级会议时,就点燃了火药桶,法国大革命爆发了。同样的故事也发生在英国,专制君主查理一世先是停掉议会十多年,到1640年查理一世为了解决税收纠纷和财政困难迫不得已又重开议会时,即触发了革命。所以国王开会是国家统一的象征,同时也把现代民主带了进来。议会体现了王权和新兴资产阶级的博弈,内含着政治和经济的复杂关系,英法革命都肇始于国王重开议会解决财政危机,集权和民主都与议会有关。

   代议民主制和理性官僚制不可或缺

   议会把不同地方、不同阶层的代表集中到一起开会,最后形成统一的意志。这个政治意志一旦形成,各个地方、各个群体都必须承认,因为这是他们自己的意志,不是哪个或者哪几个统治者的意志,所以大家都必须服从、遵照执行。相反,专制制度下经常会出现令不行禁不止,因为这不体现人民的意志,很多人觉得这是统治者强加给我的,因此就不听你的。这就是代议民主制度的意义。

   除了代议制以外,还有理性的官僚制,这也被认为是现代政治治理的基本工具。目前中国的政治体制还无法做到把政务官和事务官加以区分,首先是因为中国没有politician和bureaucrat两个系统,也就是所谓的“政客”与“官僚”的分别,其实这两个词汇都是中性词,但翻译成汉语颇有贬义。西方的政务官是选举产生,有任期的。事务官是考试录用,终身任职,通过功绩和年资晋升。我们国家干部的身份都是一样的,选举与非选举官员之间没有清晰界限,终身制与任期制之间的界限也不清晰,更没有政治中立不中立之说。我们和西方政治最大的不同就是我们所有的官员都被认为是“官僚”,而西方仅指那些通过考试录用、终身任职的文官。

   近些年来在中国政治研究和讨论中,借用后现代的视角批评现代政治治理颇为流行,与之相仿的是,对传统政治价值理念和治理方式的热捧又很多。对此要有所警惕。如果借用黑格尔的辩证法———正、反、合的框架来分析,前现代传统社会如果是“正”,现代就是“反”,后现代就是“合”,确实有些方面看似回归了传统,但不是简单回到过去。这个回归是在“反”的基础上回归,而不是抛开“反”的回归。我们现在没有经过“反”,而希望走向“合”,这事实上只能往回走。

   以“民主”来论,古代的民主确实是直接民主,但出现了多数人的暴政和效率低下等问题,产生了很多弊端。所以现代民主政治实际上是代议政治的精英民主。西方进入后现代社会,一些人觉得代议民主还不过瘾,人民的参与还不够,又开始向“人民的统治”或某种程度的直接民主形式回归,但是这种回归是在代议制基础上的回归。西方的Deliberative Democracy,我们姑且翻译为“协商民主”,主流理论最多认为这是在“代议制”基础上的“协商”,不是所有问题都可以采用协商民主的方式,绝大部分问题还是要通过代议政治的过程来解决。协商民主充其量是对代议民主的补充而不是替代。再讲“法治”,有人批评西方的法治有些走过头了,既没有人情味,也把官员都给捆死了,一点灵活性都没有。在西方国家,确实也有人主张“松绑”,因为法治太严苛了,把政府“五花大绑”起来,国家缺乏能动性,政治领袖行动的空间很小,经常被批评无能。所以有人主张给政府更大的自由裁量权。但这对于中国则不行,我们的问题是掌权者有太大的灵活性,对权力进行有效制约的这一关还没有过去,必须要通过法治来限制官员的自由裁量权。可以说我们依旧处于“反”的过程,政治现代化的过程远没有完成,还谈不上对传统的回归问题。

中国并没有马克斯·韦伯所定义的现代理性官僚制,韦伯定义的官僚制有七个特征。当然这是理想状态,世界还没有哪个国家能完全做到,只能说接近程度有差别。法治是这七个特征之一,也就是非人格化。这一点中国显然是没有做到,没有达标。我们到现在行政过程依旧是领导人的意志起到决定性作用,领导人的批示比任何红头文件都有效。这种情况下,所谓的反官僚主义其实无从谈起。西方的新公共管理运动,提出摒弃官僚制,是因为官僚制太成熟了,太按部就班了,尸位素餐成了一个大问题。中国则不同,权力太灵活了,谁也不能约束行政首长,只要行政首长想要做出决定,程序怎么走都可以。而且官僚制也是层级节制,上一级的主官只能管下一级主官,而不能直接管到更低的层级。但我们经常出现主要领导人直接管到某个农民工的某件具体问题,这种一竿子插到底的越级干预非常普遍。反过来,官僚体系也讲究逐级向上请示,但是中国的实际情况是只要你有本事,就可以把请示越级送到最高层。所以我们反官僚制,实际上应该是反这套不成熟的体系带来的问题,(点击此处阅读下一页)

本文责编:zhaoziyuan
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文章来源:《探索与争鸣》2014年7期
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