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何海波:论收容教育

更新时间:2015-05-08 22:55:44
作者: 何海波  
似乎挺像这回事,因为收容教育也是一种“强制性教育措施”。然而,立法文字、立法过程和法律逻辑都不支持这样的结论。首先,《治安管理处罚法》第76条有关“强制性教育措施”的规定,只是对应原《治安管理处罚条例》第30条有关劳动教养的规定,并不涉及收容教育。《治安管理处罚条例》第30条规定:“严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼,违者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养,可以并处5000元以下罚款……”该条提及的两种行为,在《治安管理处罚法》中被拆分成两个条文(第66条针对普通卖淫嫖娼,第67条针对引诱、容留、介绍他人卖淫),分别加以规定。《治安管理处罚条例》没有提及收容教育,升级换代后的《治安管理处罚法》同样不涉及收容教育。

   其次,《治安管理处罚法》的立法资料也说明,它意在解决劳动教养而不是收容教育的问题。对于引诱、介绍、容留卖淫的,《治安管理处罚法》草案最初写的就是处“劳动教养”。只是考虑到国家正准备将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度,为了与未来的制度相衔接,才改成“强制性教育措施”。在向全国人大常委会提交的审议报告中,法律委员会对这一点做了明确说明。[26]在《治安管理处罚法》施行前夕,公安部也解释说,“这里的‘强制性教育措施’目前是指劳动教养”。[27]可见,《治安管理处罚法》没有正面回答收容教育的问题,既没有肯定、也没有排除它的使用。

   最后,从法律逻辑来说,废除了针对普通卖淫嫖娼行为的劳动教养,并不等于废除了针对普通卖淫嫖娼行为的收容教育。无论从适用情形、限制人身自由的期限还是社会评价来说,劳动教养都要比收容教育严厉。在强制措施和缓化的背景下,废除重的、保留轻的,完全合情合理,并不违反“举重明轻、举轻明重”的原理。更何况,一个社会管理领域的重大制度,也不可能不经慎重讨论乃至激烈争论,就被立法者不明不白地废止。

   结论是,《治安管理处罚法》取消了针对普通卖淫嫖娼行为的劳动教养,但没有取消对卖淫嫖娼行为人员的收容教育。立法以沉默的方式认可了收容教育的继续存在。

   (三)收容教育不违反《行政处罚法》和《行政强制法》

   有人认为,收容教育违反了《行政处罚法》中关于“一事不再罚”的规定,违反了《行政强制法》关于行政强制措施的规定。这两个说法都涉及收容教育措施的法律性质,这里一并讨论。首先,收容教育不属于行政处罚,不适用“一事不再罚”。虽然如后文所言,收容教育实际上具有很强的惩罚性质,但在法律上,它不被认为是行政处罚,而是“行政强制教育措施”。[28]中国对行政执法中比较常用、问题比较突出的行政行为采取分类立法,每种行为有其确定的含义。一些实质上具有惩罚性质的行为,例如责令改正违法行为、对“超生子女”征收社会抚养费,在法律上却不是行政处罚,也不适用《行政处罚法》的规定。宽泛地解释“行政处罚”,把收容教育也纳入其中,虽然可以规范收容教育的实施,但有违立法原意,也有损法律的确定性。更何况,“一事不再罚”作为普遍的行政法原则,目前还没有确立。《行政处罚法》第24条只规定“不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该条解决的是执法过程中的重复处罚(而且限于重复罚款),却未禁止立法规定一事多罚。

   与之类似,收容教育也不属于2012年《行政强制法》所调整的行政强制措施。《行政强制法》第2条关于行政强制措施的规定,有“对公民的人身自由实施暂时性限制”的说法。[29]有人据此认为,收容教育长时间限制人身自由,因而违反该法的规定。其实,《行政强制法》第2条只是一个适用范围条款。无论是法条顺序的编排惯例,还是它所采用的叙述方式(即“本法所称××”、“是指”),都证明这一点。它关于行政强制措施的规定,只是为了明确这部法律的适用范围而下的一个定义,而不是对行政强制措施具体方式所做的限定。定义以外的不属于这部法律调整,却不能反过来说,不合定义的就违反了这部法律。再看看该法所规定的查封、扣押、冻结等几种典型的强制措施,也可以推知,收容教育作为一种长时间、最终处理性质的“行政强制教育措施”,不属于《行政强制法》所规定的行政强制措施。至于对收容教育决定的执行,从原理上讲可以适用《行政强制法》有关行政强制执行的规定。但不幸的是,《行政强制法》把这类限制人身自由行政行为的执行问题完全忽略了。

   结论是:收容教育作为中国社会发展到特定阶段的一种特殊措施,既不是《行政处罚法》所定义的“行政处罚”,也不属于《行政强制法》所定义的“行政强制措施”。它因此逃逸了这两部以保障人权、规范行政为目的的法律的控制,成为社会主义法律体系上的畸形物。但既然它不受《行政处罚法》、《行政强制法》的调整,自然也谈不上与这两部法律相冲突。

   综上所述,虽然《严禁卖淫嫖娼的决定》关于收容教育规定的效力有些暧昧不明,但它仍然为收容教育提供了实定法上的依据。说收容教育违反《立法法》、《治安管理处罚法》、《行政处罚法》、《行政强制法》,都是不能成立的。把废除收容教育制度的理由建立在它的合法性瑕疵上,也是过于轻巧的。从实际效果来看,关于收容教育不具有合法性的甚嚣尘上的指责,恰恰遮蔽了这一制度的实施状况,回避了有关其实质正当性的讨论。

   二、收容教育实施中的问题

   收容教育有法律依据,并不等于它合乎法治和人权的准则。一项行政管理制度只有在适用条件、处理方式、实施主体、实施程序以及事后救济等方面建立有效的约束机制,也就是说,什么情况、怎么处理、谁来处理、按什么程序处理以及处理不当怎么办,都有合理明确的做法,才称得上符合法治。否则,即使有了一部法律,但如果法律的授权宽泛无边,执法者可以为所欲为,事后救济又不到位,那么,法治仍然没有实现,人权仍然没有保障。

   收容教育一个经常为人诟病的地方是,行政机关凭一纸决定就可以对某个特殊人群实施长达半年到两年的人身自由限制。这种做法有违法治建设和人权保障的时代潮流。但是,以此批评收容教育违背法治和人权的准则,进而主张废除收容教育,似乎又失之简单。涉及公民人身、财产的重大决定,应当由司法机关而不是行政机关来做出,这样的抽象观念并不普遍适用。中国没有司法治理的传统,行政机关却享有西方国家所难以想象的巨大权力。在原理上,授权行政机关首先决定,同时允许当事人事后向法院起诉,比起件件诉诸法院并由法院裁决,更节省社会成本。问题的关键在于能否建立有效的制约。

   所以,收容教育制度是否符合法治和人权的准则,应当放在它的实施过程中具体地分析。收容教育的实施过程包括决定和执行两个环节。决定环节又包括三个方面:应当事前设定的适用条件、需要事中遵循的实施程序和作为事后救济的司法审查。执行环节,主要是收容教育所的日常管理。下面就从这几个方面,分析收容教育制度在实施中存在的问题。

   (一)收容教育的适用条件缺乏限定

   收容教育的适用条件,指的是什么人、在什么情形下应当予以收容教育。1991年全国人大常委会《严禁卖淫嫖娼的决定》除了指明其适用于“卖淫嫖娼”,没有规定其他适用条件。[30]1993年国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》除了规定年龄不满14周岁等四种特殊情形“可以不予收容教育”,[31]也没有规定更具体的适用条件。

   事实上,如果考察收容教育制度的历史,收容教育的适用条件从一开始就没有什么限制。上个世纪80年代中期的一份文件规定:凡是经公安机关抓获教育处理后,再次卖淫或嫖娼的,一律送劳动教养;“不够劳动教养的送专门的教育场所”。[32]到80年代末,为适应当时的政治社会形势,公安机关更是提出:卖淫嫖娼不够劳动教养的,“发现一个收容一个”。[33]这就是1991年全国人大常委会《严禁卖淫嫖娼的决定》出台的制度背景。从中,我们不难理解为何全国人大常委会的决定和国务院的行政法规对收容教育的适用条件没有具体规定。虽然立法使用了“可以(由公安机关决定收容教育)”措词,但立法者并没有打算对适用条件予以明确限制,而把这个权力交给了执行部门。

   《严禁卖淫嫖娼的决定》确实有“使之改掉恶习”的措词。一些人据此认为,收容教育应当只适用于长期卖淫嫖娼、形成恶习的情形。但如果仔细、完整地阅读《严禁卖淫嫖娼的决定》第4条,这一观点显然是不能成立的。在规定对卖淫嫖娼的人员可以实行收容教育后,下一款就规定:两次卖淫嫖娼即劳教。[34]结合前述的立法背景,我们很难相信立法机关有意用卖淫嫖娼次数来限制收容教育的适用。实际上,在汉语语言中,“恶习”不一定是一个人长期反复的行为,也可以指一种社会陋习。所以,在收容教育法律适用这一语境下,卖淫嫖娼本身就是“恶习”,不必问行为的次数。查阅公安部门的文件,公安部有关收容教育的规定聊聊可数。[35]其中两份文件对境外人员、未成年人的收容教育做了限制;[36]另两份文件则通过重新定义卖淫嫖娼,把收容教育的适用条件扩大到异性(甚至同性)之间口淫、手淫、鸡奸等行为。[37]可见,公安部对收容教育的适用条件仍然缺乏具体规定。在地方上,一些公安机关对卖淫嫖娼的适用条件进行细化处理。浙江金华市公安局自2004年起规定,只有符合特定情形的才报送收容教育,如卖淫嫖娼两人次以上的,卖淫嫖娼且患有性病的,明知对方为未成年人而向其卖淫嫖娼的。[38]辽宁省公安厅2006年发文要求“从严控制”收容教育。文件规定了14种不予收容教育的情形,其中包括:初次违反治安管理的;年龄不满18周岁或者超过60周岁的;夫妻离异或夫妻一方死亡、服刑,本人负有监护未成年子女义务的。[39]这一规定当时得到多家媒体的报道,但没有看到其他省份有同样的规定。

   在实践中,有个别法院从保护当事人权利的角度出发,对相关规定进行严格解释。例如,广州中院在一个案件中抓住《严禁卖淫嫖娼的决定》中“使之改掉恶习”的措词,以没有证据证明当事人“存在多次嫖娼的恶习”为由,撤销公安机关的收容教育决定。[40]但事实上,这类判决是比较少见的,更常见的是法院对收容教育决定听之任之。广州中院的判决不代表司法的常态,更不代表法律的规定。

   适用条件的宽泛导致了不同时期、不同地方执法标准的不统一,初一、十五不一样,北京、上海不一样。运动式执法,紧一阵松一阵,这是中国行政执法的常见现象,更是打击卖淫嫖娼的常态。一旦实施严打专项行动,自然要加大对卖淫嫖娼者收容教育的力度,甚至搞“一刀切”;而在平时,对卖淫嫖娼就不一定适用收容教育。即使同一时期,不同地方掌握的标准宽严不一,也毫不意外。在扑朔迷离的“少女卖淫案”中,昆明警方对16岁的陈艳(化名)使用收容教育,虽然一些地方早已停止对未成年人使用收容教育。[41]在演员黄海波因嫖娼被顶格拘留继以收容教育之后,人们联想到上海高院法官集体嫖娼却只处10日行政拘留了事。[42]造成这种差异的原因主要还在于两地宽严不一:北京最近一轮“强力扫黄”,对卖淫嫖娼人员一律收容教育六个月;而上海对于初次查获的,一般不予收容教育。[43]

收容教育的适用条件没有确定而统一的标准,给了执法机关近乎恣意的自由裁量。这导致了严重的选择性执法,并滋生了大量腐败。本来,当卖淫嫖娼“流莺遍地”的时候,查谁不查谁就取决于执法者的选择。一旦现场抓到以后,“罚”谁不“罚”谁也有讲究。在许多地方,能够交足5000元罚款的人就不用收容教育。难怪收容教育所里的学员大多数是经济条件较差的农村妇女和底层的嫖客,他们中很多人是因为交不起罚款而被收容教育的。[44]个别执法人员借助当事人不想被收容的心理,索要高额贿赂。有的性工作者付给警察和中间人的钱,远远超过罚款。(点击此处阅读下一页)

本文责编:刘亮
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文章来源:《中外法学》
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