返回上一页 文章阅读 登录

徐湘林:社会转型与国家治理——中国政治体制改革取向及其政策选择

更新时间:2015-04-27 20:37:24
作者: 徐湘林 (进入专栏)  
提出"坚持人民主体地位","推进依法行政,建设法治政府",等任务,这表明党内就深化政治体制改革的目标和相关内容上已经达成新的共识。

   国家治理体系和治理能力的现代化不仅包含了人民当家作主的民主精神,也涉及到民主政治有效运行的可行制度安排。历史的经验告诉我们,现代民主制度的建立和巩固是个复杂的反复适应过程。任何一种民主制度,如果不能回应一国社会经济现代化进程中政治参与的需求,同时适应国家治理的需要,就不能有效运行,甚至无法存续。尽管现代民主政治在发展中形成了一些基本的原则和制度形式,但这些原则的适用范围,制度形式以及具体的运行方式,在各国的民主化适应过程中因其国情差异而有所不同。因此,相对稳定的民主制度是在民主化适应过程中确立的,并能够保持其面临转型挑战时在国家治理层面的可调试性。

   如今主流的民主理论和民主质量标准大多来自于西方的文献。主流的民主理论主要是西方自由主义和民主主义的混合体,而民主质量的标准则是围绕西方主要民主国家自由竞争选举的相关制度为蓝本。按照这些理论阐释和质量标准,非西方国家的民主实践难免与西方民主政治之间存在差异。 对于非西方国家的各种民主实践,西方学者一般习惯于用"非自由的民主"(Illiberal democracy)的概念给以概括,以区别于西方所谓的高质量的民主形式。 这一主流民主理论和民主质量的评估标准体系,在相当程度上贬低了非西方国家追求符合本国基本国情的民主尝试和努力。

   如果撇开意识形态色彩和自由竞争选举的狭隘民主政治定义,我们可以从经验层面上将现代民主实践的形式归纳为三个基本的方面:选举式民主、参与式民主和协商式民主。我们可以根据三种民主形式的政治作用进行功能界定。选举式民主是指政府换届时领导人的定期选举,通过一定范围的选民投票,从符合条件的候选人中选出有一定任期的领导人或政府官员。这种形式的民主的功能应该是解决领导人选拔中的民意基础和执政能力的问题。参与式民主是指公民对政府日常性运作进行的意见表达,其功能应该是解决公共政策过程中民众对具体政策执行和官员不当行为不满的问题。而协商式民主则是指社会组织或利益团体参与政府职能部门政策决策过程的商讨,其功能应该是解决社会不同利益团体在政府制定政策的过程中各方利益协调的问题。如果从这样的层面来理解现代民主的实质性功能,我们就能更好地了解中国适应性民主所取得的进展和尚存在的问题。应该说,改革开放以来,这三种民主形式在我国都有一定程度的推进和落实,其相应的政治功能也在发挥着一定的作用。这也从经验上说明,这些民主的形式与我国现实的政治需求和制度安排并不存在根本性的冲突。当然,这些民主的形式的适用范围和具体运作方式必须从中国的实际出发,适应国家治理体制和治理能力现代化的现实需要。下面从三个方面来探讨适应性民主改革可能的政策选择。

   (一)完善地方党政领导的换届选举

   选举式民主主要体现在权力职位的竞争性选择。选举在中共各级党代会和国家各级人民代表大会制度安排中一直都有规定。但由于这些选举的竞争性有很多的限制,以及候选人的遴选缺乏开放性,一些选举实际操作上往往流于形式。上世纪80年代中期开始,除了一些重要的核心职位候选人,其他职位如党委委员和政府部门的副职人选开始实行不断扩大的小比例的差额选举。上世纪90年代开始,中共《党政领导干部选拔任命工作条例》明确规定选拔任用党政领导干部必须通过民主推荐,政府换届要尊重人大代表的提名权和票决结果。近些年来,民主选举越来越被认为是选拔清廉干部,监督制约权力,防止以权谋私的必要手段。党的十七大以来,中央反复强调要"完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制"。同时,票决制在职位任命和领导班子换届中的重要性不断增强,中央纪委和中央组织部也越来越重视查处党委和政府换届选举中的拉票贿选等违法行为。"规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境"有可能成为竞争式民主改革的重要内容。

   当然,这种选举式民主改革不会向西方两党或多党竞选(选战)的方向发展,而是在中共"坚持党的领导"的大原则下的民主改革。也就是说,参与领导职位竞争的候选人必须符合中国共产党《党政领导干部选拔任命条例》中规定的德才兼备各项要求,在党的后备干部(包括民主党派后备干部)中符合条件的若干人选中,通过不断扩大范围的投票表决,来选出最后的上任者。这样的改革,在基层党委和基层政府的换届中已经有过试点,但目前的问题是如何才能真正推选出即德才兼备又拥有民意基础的领导人和政府官员。在扩大试点的基础上深化这方面的改革,完善德才兼备候选人的选拔制度和反映民意基础的选举制度,将两种制度衔接好,并通过顶层设计将其制度化法规划,就可以将这一即能体现德才兼备又能反映民意基础的领导干部和政府官员的选拔选举制度改革逐步推广到县市一级甚至地市一级党政班子的换届中去。

   (二)推进社会有序政治参与的制度建设

   相对于定期性选举,参与式民主主要是指普通百姓为了影响政府政策和官员行为的日常性政治参与。中共领导人邓小平早在80年代中期就明确表示,中国的政治稳定和社会安定是经济发展的重要保障。让更多的公民参与地方公共事务的管理,将有利于调动人民的积极性,有利于实现稳定和社会和谐的目标。通过10年村民自治的试点和示范,1998年国家正式颁布《村民委员会组织法》,在全国推行了农村基层组织"民主选举、民主决策、民主管理、民主监督"的村民自治。在城市管理中,许多城市开通基层百姓对市政建设和公共服务方面意见参与的通道,以提高公共服务的效率,解决百姓对政府不当作为的不满。

   近些年来,大众参与的发展形势出现了新的变化。城市化、工业化产生的失地农民、土地征收和拆迁问题,环境恶化出现的"邻避运动",以及其他诸多以"维权"为目的的上访、请愿、抗争等"群体事件"急剧增加。而政府(尤其是地方政府)行政负荷增加,决策权威下降,行政执行能力普遍弱化。当然,这些变化与社会经济转型,政府治理机制滞后有关。中央三令五申要求各地做好社会稳定工作,各级政府在面对许多"非制度参与"的群体事件时也越来越采取宽容的态度。但以政治手段和经济手段的"维稳"措施仍然难以扭转民众抗争的势头。

   因此,如何建立制度化和法制化的大众日常性参与渠道,吸纳民众有序的理性政治参与,将是政治体制改革的一项重要任务。这些方面的工作其实也已在一些地方政府有过试点,如政策法规制定中的听证会制度、主要领导和职能部门官员接待上访的规定、基层人大代表接待选民的尝试、以及政务公开和民主恳谈等。但是,这些零星的或分散的制度安排和举措在吸纳民众有序政治参与的实际效果有限,应该在国家法治建设的整体框架下规范地方政府行为和责任,结合责任型政府建设的推进,不断增强政府对合理性日常性参与诉求的回应性。

   (三)激活地方政府政策过程中的协商民主机制

   中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,作为社会不同阶层和界别之间的利益协调机制,在中国的基本政治制度中占有重要地位。早年中共建立的政治协商制度在建国初期发挥过重要作用,但主要是多党合作中民主党派在国家政权层面的参政议政。改革开放以来,政治协商制度得到恢复,其主要的功能依然是在国家政权层面的多党合作。近十年来,社会经济发展和转型产生的社会矛盾和冲突越来越严重,从中央到地方各级政府的许多政策,都出现了与社会不同利益团体的复杂博弈关系。尤其是地方政府的政策。在涉及到利益分配、权利和利益保护、环境生态保护、经济和社会行为规制等方面,地方政府与社会不同群体的冲突更为严重。面对新的形式和问题,政治协商会议制度所能容纳的利益协商机制显得严重不足。鉴于此,党的十八大政治报告对今后的政治协商制度发展提出了新的要求,指出就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,要"广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力"。而在具体措施上,要将政治协商纳入决策程序,在政策制定中加强"专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商"等,尤其是提出了要积极开展基层民主协商制度的建设。

   如果说主要由民主党派参与的政治协商会议更多的表现为执政党的政治开明的话,那么,新形势下的协商民主体制改革发展,应该注重提升来自社会不同利益团体对政府政策方面的影响力,尤其是应该激活和加大地方政府政治协商机制的功能和政策层面的协商能力。如放宽对社会团体的管理和限制,培育社会组织的发展,吸纳更多的社会团体参与政策协商,增强利益团体与政府政策部门的经常性互动,使政治协商真正能够在协调社会利益和落实民意等方面发挥重要作用。

  

   四、责任型政府体制改革

  

   责任型政府是现代国家治理合法化和理性化的重要标志。一些经典的民主理论家将政府的回应性(accountability)作为西方政党竞争型民主体制取得合法性的一个必然的逻辑结果,民主化转型的研究者大多也遵循民主化程度与政府回应性程度相关的这一理论结论。然而,无论是从民主国家还是民主化国家的实际情况来看,这一理论假设并不能得到充分的经验证明。

   从理论上讲,责任型政府是指能够承担和履行社会和法律所赋予的道义和职责的政府,其责任范围远大于政府的回应性。现代国家的政府一般要承担的责任包括了政治责任、行政责任、社会责任和道德责任。在政治责任方面,各级政府必须维护国家利益,保证国家各项法令和政策的实施。在行政责任方面,各级政府必须履行公共管理职能,依法行使行政权力。在社会责任方面,各级政府必须维护经济活动和社会生活的良好秩序,提供必要的公共服务,解决社会矛盾,满足社会各阶层的合理诉求,维护社会和谐。在道德责任方面,政府公共权力的行使必须代表公共利益,体现社会正义和公平,维护社会基本道德价值。因此,责任型政府并非是简单消极地回应社会诉求的行政机构,也不是只注重提供公共物品供给的服务型政府。责任型政府更应该是承担多重政治和社会责任,依据国家法律和行政规范行使公共管理职权,贯彻落实各项责任并承担法律和制度化问责的政府。责任型政府的建立,首先取决于执政党高尚的政治理念和对国家民族生存发展的道义担当,同时,为了有效地提高政府承担多重政治和社会责任的能力,还必须要有理性化的多重制度安排和程序设计。当然,责任型政府的建设不可能完全按照一种蓝图设计来构建。政府的责任类型与责任范围是随着社会经济发展的切实需要来增添和调整的,其制度安排程序设计也是一个不断完善的过程。

责任型政府建设是中国政府体制改革发展趋势的一种综合性概括。改革开放以来,中国政府体制经历了政府职能重建(党政分开)、政府部门精简机构、简政放权和政府职能转变、依法行政等适应市场经济发展的多层次分和阶段性行政体制改革。进入21世纪后,社会经济转型产生的各类新的社会矛盾和政府体制性问题比较突出。在社会方面,收入分配、就业、教育、医疗、住房和治安等民生问题凸显,生态环境恶化等问题引发社会普遍不满,尤其是在征地拆迁、劳动关系和环境污染等矛盾中引发的大量的群体性冲突事件,直接影响到社会的稳定。而在政府体制方面,基层政府权力失控,吏治腐败,政府公共服务质量低下等问题,造成政府公信力和执行力的急剧下降。针对这些问题,中央开始推动一系列改革,政府行政体制开始从过去的管理型管制型体制向服务型责任型政府体制转型。十八大政治报告中提到了进一步推动政府体制改革的基本任务和目标,其重点在于"建立健全政府权力运行的制约和监督体系",推动政府职能向提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,"建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府"。概言之,推进责任型政府体制改革可以有三个方面的重点:扩大和落实人大的监督权,(点击此处阅读下一页)

本文责编:张容川
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/87221.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏