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魏炜:新加坡的社会政策:理念与实践

更新时间:2014-10-12 19:16:36
作者: 魏炜  
70年代末,为了配合第二次工业革命的实施,新加坡进行全面的教育改革,确立新的统一分流教育制度,把职业技术教育正式纳入正规教育范围,形成由中学普通工艺课程、工艺教育学院、理工学院、大学构成的由低到高、适应不同层次需要的完善的职业技术教育体系,最大限度地开发人才智力资源。进入90年代,新加坡工业生产向高工艺、高技术、高增值转化,为满足高科技经济对人员素质和技术水平的高要求,职业技术教育也相应作了调整,一方面加强国民的基础教育,规定所有适龄儿童都必须接受至少10年的普通教育,另一方面提高了职业技术教育的水平,以适应生产技术的不断更新。多层次的职业技术教育培养不同层次的技术人员,造就“世界级的工人队伍”[25],满足不同层次的经济需要,使新加坡保持着具有较强竞争力的人力资源,促进国家现代化的深化。

   新加坡政府认为政府应该在公共教育中扮演主角。李光耀总结建国经验时说,“我们提高表现水平的速度和效力,就要看我们在学校、师资和教育方面投下多少资金而定,而且也要看我们为了加强我们自己在学校、工艺学院和大学的师资和资源,以及为了监督研究而从外国输入多少教师和资源而定。”[26]新加坡政府对教育的投入名目很多,包括教育储蓄基金、进取基金、教育部经济援助计划、学费津贴及各种奖学金、助学金等等。如表2所示,教育支出在政府开支的比例1980年代中期以来基本维持在20%或以上,是新加坡公共支出的主要项目,而国民个人的教育支出却维持在低水平,与住房、养老、健康等社保项目上个人储蓄为主、政府低支出(如图1所示)的做法正好相反,被认为是反福利政策中“唯一的例外”[27]。其目的就是要通过加大教育投入提升人力资源的可利用率,既为全体国民提供充分就业、各尽其能、各得其所的教育背景,又满足经济发展对人力资源的多层次需求,特别是高素质人力资源的增长趋势(见下页表3)。

  

  

   一方面,教育为市场培养了人力资源,中央公积金提供部分资金来源;另一方面经济持续的健康发展为政府加大教育投入、落实就业政策及其它资助政策提供了资金保障。社会政策与经济政策相辅相成,经济领域与社会领域平衡发展,从而避免了大多数国家在现代化道路上先经济后社会的做法,因此,在更广阔的发展视域下考察,新加坡成功的关键不仅仅是经济政策,而是经济政策与社会政策的协调与同步。

   三、国家与社会高度协调共同治理

   世界银行将社会政策的目标确定为“消除贫困,促进包容和社会公正,使边缘群体进入全球经济和社会的主流”,强调在解决社会政策的问题时,需要引入治理的理论。[28]“治理”指的是一种由共同的目标支持的活动。它的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构的合作。从社会控制、社会管理到社会治理,反映了对国家、社会、公民三者间关系认识的重大变化。

   新加坡社会治理的主体意识是国家中心主义,国家是社会政策的制定者,也是政策的主要执行者。这种意识源于新加坡的政治体制特点。关于新加坡政治体制的特点及表现形式、形成原因的讨论已经很多,国内多数学者同意亨廷顿的观点,把它定义为“权威主义”或“威权主义”政治(Authoritarianism);也有人认为是精英民主政治;国外有的学者称之为“极限政府”(ultimate government)政治结构[29]。这些观点在对新加坡政党制度、民主化程度的看法存在偏差,但是在总结新加坡政治体制的特点方面具有一致性:权力的高度集中和政府对社会的高度控制,由此也带来了政府高效的决策力和执行力。李光耀毫不讳言政府决策的专断,并且将之总结为治国经验:“为了人民的长远利益,即使有一些政策在短期间不受欢迎,政府也毫不犹豫地付诸实施。并不意味着政府的每一个行动,都必须受到人民的欢迎,而是意味所有符合公众利益的政策,必须及时加以拟定。”[30]新加坡直接制定和执行社会政策的政府部门有社会发展部、教育部、卫生部、人力部、国家发展部,负责住房、教育、就业、医疗、社会救助等所有社会事业的方方面面。

   但是为了使政策的宣传、执行落实深入到每个社区、每个家庭、每个公民,除了政府相关职能部门履行职责外,新加坡政府还借助了各种社会主体。在新加坡,参与社会治理的社会主体分基层组织、慈善机构等非政府组织和公民个人三个层次,在政策执行方面作用最突出的是由人民协会、民众联络所、公民咨询委员会、居民委员会、社区发展理事会等构成的基层组织系统。虽然这些基层组织名义上是非政府组织,但是正如李光耀所言“人协与民众联络所是政府贯彻建国政策的工具”,[31]发挥着上传下达、下情上达的重要功能,特别是在促进种族和谐方面功劳卓著。全国福利协会领导的各种族机构、宗教团体、社区组织、志愿福利组织等慈善机构发挥着积极的辅助功能。

   进入发达国家行列后,为应对国内民众越来越强烈的社会民主化诉求,人民行动党有意加强了公民政治权利的正式化和制度化,并采取措施让公民能直接参与到政策讨论、治理实践中。这方面最具有代表性的就是全国对话活动。从1989年首次对话会“新的起点”开始,新加坡已经举行过四次全国范围的对话会,2013年刚刚结束“我们的新加坡全国对话”,对话活动的调查显示,公共医疗、住房和就业保障几乎是每个收入阶层都关注的三大课题,而住房和就业保障长期以来是新加坡政府引以为豪、且被国际社会普遍赞誉的社会政策,说明随着经济发展和社会进步,新加坡人在社会保障方面有对政府更高的期望,要求政府在社会政策的调整上更加切合个人的需求。政府积极回应国民期望,针对国民最关心的医疗问题,2013年8月国会卫生委员会发表《改善新加坡人医药费支付能力》报告,提出扩大健保双全,减轻国人医药费负担。新加坡政府通过这种方式动员国民广泛参与对现实的检讨和对未来的憧憬,并将国民的意见建议充实到政策的修订当中,实际上是在政府、基层组织之外,增加公民个人参与社会治理的渠道,完善政府、社区、国民个人三者相互协调、互相配合,共同维护有序、和谐社会环境的社会治理体系。

   所以说,在社会治理领域,新加坡政府始终处于主导地位,但并非直接通过分配、补贴、救济等财政、福利政策发挥主导作用,而是通过社会政策规范个人、社会与政府三者之间的责任关系,协调社会与经济的同步发展,实现公正平等的治理目标。正如英国学者肯·布莱克默所言,“理解新加坡社会控制的关键不是法律和政治压迫而是社会政策”,[32]社会政策是理解新加坡社会治理的关键角度。

   注释:

   [1][32][英]肯·布莱克默:《社会政策导论》,北京,中国人民大学出版社,2009,第14、74页。

   [2][3][4][5][6][14]Chan Heng Chee & Obaid ul Haq(eds.). The Prophetic and the Political: Selected Speechs and Writings of S. Rajaratnam, Singapore, Graham Brash, Palgrave Macmillan Hardcove, 1987, pp. 286、523、520、519、84、251.

   [7][11][19]Goh Chok Tong. Social Values, Singapore Style, The Straits Times, Singapore, 21 Aug 1994.

   [8]转引自M. Ramesh: The politics of social security in Singapore, The Pacific Review, Vol. 13 No. 2, 2000, pp. 243, 256.

   [9][26][30]《联合早报》编:《李光耀四十年政论选》,新加坡报业控股华文报集团,1993,第102、160、154页。

   [10][美]汤姆·普雷特:《李光耀对话录:新加坡建国之路》,北京,现代出版社,2011,第53页。

   [12]Straits Time, 7 January 1995.

   [13]Yearbook of Statistics Singapore 2013, Singapore, Department of Statistics, Ministry of Trade & Industry. pp. 312.

   [15][16]Alan Chong, Goh Chok Tong: Singapore's New Premier, Malaysia, Pelanduk Publications, 1991, pp. 158、116.

   [17]李显龙:《2013年国庆致辞》,载《联合早报》,2013-08-08。

   [18]此讨论详见吴忠民:《社会政策:一个亟待拓展的研究领域》,载《中国党政干部论坛》,2002(1)。

   [20]李健、兰莹编著:《新加坡社会保障制度》,上海,上海人民出版社,2011,第22页。

   [21][22]李光耀:《李光耀回忆录我一生的挑战:新加坡双语之路》,南京,译林出版社,2013,第34、153页。

   [23]W. O. Lee: Social Change and Educational Problems in Japan, Singapore and Hong Kong. London, 1991, pp. 99.

   [24][25]引自马早明:《亚洲“四小龙”职业技术教育研究》,福州,福建教育出版社,1998,第159、191页。

   [27]Kerry Brydon, Social Policy in Singapore: Insights from a Social Work Perspective, Asian Social Work and Policy Review 5(2011), Blackwell Publishing Asia Pty Ltd, pp. 20-32.

   [28]世界银行驻中国代表处公共信息中心:《世界银行中国简讯》,2001年12月(第5期)。

   [29]参见:塞缪尔·亨廷顿:《第三波:20世纪后期民主化浪潮》,上海,上海三联书店,1998;李路曲:《新加坡的权威主义政治与现代化》,载《政治学研究》,1997(01);陈祖洲:《新加坡——“权威型”政治下的现代化》,成都,四川人民出版社,2001,第112-154页;常征:《新加坡:权威主义,还是精英民主?》,载《东南亚研究》,2005(4);[新]尼古拉斯·塔林主编:《剑桥东南亚史》,昆明,云南人民出版社,2003,第355-359页;孙景峰:《新加坡人民行动党执政形态研究》,北京,人民出版社,2005。

   [31]林凤英:《人协与联络所是贯彻国策的工具》,载《联合早报》,1985-06-30(1)。


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本文责编:张容川
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文章来源:《社会学评论》
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