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胡键:惩治腐败与国家治理能力建设

更新时间:2014-09-30 15:17:44
作者: 胡键  
中国在廉政建设方面建立了一系列的制度,但这些主要是关于内部(道德、品格)建设的制度,而不是外在建设的制度,即不是关于制度建设的制度,而只是检验人的道德的制度,很少有关于权力运行以及关于权力与没有掌握权力的人的关系的制度。而权力运行过程恰恰是腐败产生的最大空间。缺乏外部制度的规制,其结果必然是权力运作的暗箱操作,正式的制度被潜规则排挤,潜规则成为正常社会的规制手段。这种情形下,很容易导致黑社会性质的组织和群体性事件的泛滥。

   从经济方面来看,腐败对经济的影响主要表现在三个方面:一是腐败影响资源配置;二是腐败抑制经济增长;三是腐败会导致低效。

   关于腐败影响资源配置的情况,美国学者苏珊·罗斯·艾克曼从贿赂对稀缺资源配置的影响进行了阐述。她用了一系列的案例证明贿赂扭曲资源配置,导致资源配置倾向于行贿的市场主体。她认为行贿会导致腐败的政府公务员的收入提升,而政府公务员出售的是稀缺资源。政府对稀缺资源的合理配置,目的是要落实政府的计划,但在贿赂的干扰之下,政府的计划往往会落空。(11)国内也有学者对这一问题进行了研究。例如,任建明、杜治洲认为:“腐败的官员在分配资源时是根据关系和影响,根据对方支付贿赂的数额来作出决定,而不是根据企业的实际能力作出决定,从而对资源的合理配置产生严重的消极影响。同时,在资源计划分配和市场配置同时并存或存在黑市交易的情况下,腐败的政府官员往往为计划价格和市场价格(包括黑市价格)之间的巨大差额所吸引,从事资源的转手倒卖活动。”(12)此类情况的结果使腐败的官员获得最大收益,而资源配置则因扭曲而无法实现最佳化。(13)作为一种公共品,当它遭遇到腐败时,运行的成本无疑会提升,也会降低服务社会的质量。

   关于腐败与经济增长的关系,一种观点认为,腐败可以带来经济增长,但笔者认为这是非常荒谬的。即便有增长,那也是由于个别市场主体通过贿赂的方式优先获得稀缺资源而获得短期性的增长。这种增长是畸形的、不可持续的。这种增长由于是通过贿赂而实现的,它必须通过进一步的贿赂来维持,而且也不能带来社会整体福利的提升。而从长期的情况来看,腐败必然会导致投资减少,从而使经济增长减缓。(14)这是一般规律。有学者研究表明,一个国家如果能够把它的腐败指数(按0—10分打分,0是腐败最严重的,10是腐败最轻微的)从6提高到8,那么就能把它的外国直接投资率提高4个百分点,国内生产总值的人均增长率提高0.5个百分点。(15)这就是说,腐败会直接影响经济增长。

   关于腐败与效率的关系,有学者认为腐败必然导致低效。笔者非常赞同。艾克曼指出,“腐败市场”不会像合法市场那样有效率。这是因为,其一,贿赂的非法性质迫使双方必须消耗一定的资源来隐藏其非法交易;其二,一些潜在的非法交易者可能由于良心上的不安或畏惧惩罚而拒绝进入“腐败市场”;其三,为了避免交易内容泄露,政府官员仅仅同内部人士和信得过的亲信进行交易。所以,腐败的资源分配系统不仅降低全社会的效率,而且还使经济发展中的竞争面临不确定性。(16)

   从社会方面来看,腐败对社会的影响也是非常明显的。这至少表现在以下几个方面:

   一是腐败会破坏社会公平。改革是中国现代化的必由之路,但改革也产生了不少“副产品”。例如,“让一部分人、一部分地区先富起来”本来是改革所体现的“梯度发展”思想,但实际上先富起来的是掌握着权力的一部分人通过权力资本化而获得了先机性的富裕;同样一部分地区则是依靠中央政策的扶持而获得发展的优势。这两种情形,都造成了社会不公正。特别是前一种情形,权力资本化实际上就是一种权力寻租。通过这种情况富裕起来的人,无论如何不能寄望他们能够带动其他人走向富裕,相反他们会通过权力不断地集中社会资源,以至于那些没有权力支撑的市场主体在改革中无法获得发展机遇而产生严重的挫败感和被剥夺感。

   二是腐败会破坏法治。法治是治理国家的根本手段,法治能否得以维护是国家治理能力的一个重要标志。前文所说的“软政权”现象,也反映出腐败已经使法治成为苍白无力的一种摆设。虽然中华人民共和国宪法明确规定“法律面前人人平等”,但在实际的国家治理过程中,权力常常凌驾于法律之上。当法律的权威被践踏之后,权力就常常会被滥用,权力腐败也就泛滥。

   三是腐败导致社会道德严重滑坡。领导干部一向被视为道德楷模,因为中国共产党干部选拔的标准就是“德才兼备”。领导干部的道德对社会具有导向的作用。而干部的腐败对社会风气产生了直接的冲击。社会的道德楷模出了问题,社会道德就跟着滑坡,社会风气就难以匡扶。邓小平就曾指出:“为了促进社会风气的进步,首先必须搞好党风,特别是要求党的各级领导同志以身作则。”(17)“如果党的领导干部自己不严格要求自己,不遵守党纪国法,违反党的原则,闹派性,搞特殊化,走后门,铺张浪费,损公利私,不与群众同甘苦,不实行吃苦在先、享受在后,不服从组织决定,不接受群众监督,甚至对批评自己的人实行打击报复,怎么能指望他们改造社会风气呢!”(18)反过来,党风不好就会直接影响社会风气,党内干部的腐败就会直接导致社会道德的滑坡。

   四是腐败危害社会心理健康。腐败对社会心理有直接的作用,主要表现为:(1)腐败引起社会的“仇官”心理。官与民的关系本是鱼水之情,但因官员的腐败且腐败又没有得到法律的惩罚的时候,社会就会对官员存在一种普遍的仇视心理。近些年来,官民关系、党群关系在某些方面比较紧张,而且“仇官”现象也比较突出,一个相当重要的原因就是干部腐败,以及由干部腐败引起的一种不健康的社会心理。(2)干部腐败导致社会上对官员和政府以及对相应的制度产生严重的不信任感。特别是不少安全事故、食品卫生事故等在相当大程度上与干部腐败有关系,结果政府、政府官员所说的话无法获得社会的信任,以至于政府陷入“塔西佗陷阱”之中。(3)干部腐败还导致年轻一代产生一种畸形的心理,即认为事业成功必须靠欺骗。在传统的成功教育中,我们一直提倡诚实守信、勤奋刻苦等积极向上的价值取向,但年轻人所目睹的事实与我们的传统教育大相径庭,特别是他们看到的是社会靠坑蒙拐骗、欺诈而成功的一面。结果,他们内心之中就产生了一种错误的成功心理。

   总之,腐败从政治、经济、社会各个方面对国家治理能力提出了严峻的挑战。有学者把腐败视为改革的结果,这种认识无疑是错误的。众所周知,转型只能向更好的社会秩序发展,如果转型导致社会秩序倒退,那么我们就不应该推进这种社会转型。因此,把腐败视为改革的结果,实际上就是在否定改革。当然,腐败的确是改革的“副产品”,提高国家治理能力必须通过进一步深化改革来克服和消除过去的改革所带来的“副产品”,使深化改革的正能量能够充分地释放出来。

    

   三、提升国家治理能力的国际比较

   腐败是世界各国普遍存在的问题,但各国在治理腐败方面受诸多因素的影响而治理的方式是不一样的,同样其治理绩效也大相径庭。美国、俄罗斯是两个完全不一样的大国,治理腐败的方式也不一样,这两个大国在治理腐败和提升国家治理能力方面采取的措施值得中国借鉴。

   美国曾经是一个腐败严重的国家,特别是在19世纪至20世纪初,其腐败达到了顶峰。美国在19世纪的主要腐败类型大致分为四种:第一种可以称为“项目回扣”型的损公肥私;第二种叫做“权力资本化”;第三种可以称为“权力俘获”;第四种则是指在战争中敛财。

   通过大量的工程项目进行损公肥私的现象,在1826年伊利运河竣工以后的美国可以说是司空见惯的。伊利运河修建以后,其他州也仿效纽约市兴修运河,或者向运河公司贷款。各州资助了大量公共项目以确保它们在竞争中不处于劣势。各级政府支出范围的扩大,增加了政府官员贪污的机会。美国学者对此进行了详细的研究,但由于不知道其账本,无法知道究竟有多少实际用于工程,究竟有多少装进了私人腰包。但是,从项目预计成本与实际支出的比较来看,当时美国的工程项目腐败确实相当严重(见表1)。

   “权力资本化”现象一般在社会转型时期最为突出。美国从建国初期的“铁腕”时代向“看不见的手”的时代转型的过程中也出现了这种现象,即权力作为一种市场资本直接参与市场竞争。例如,19世纪中期,联邦法律要求国会拨款赔偿在革命战争中遭受财产损失的人,于是各地的人们都涌入国会要求得到养老金补偿。由于从美国全国各地到华盛顿来提出赔偿要求既耗费时间,又开销太大,那些有赔偿要求的人通常求助于一些在华盛顿有影响的朋友或代理人来进行起诉。在这种情况下,许多国会议员趁机挂牌营业,帮助这些人向国会、财政部和其他政府部门提出赔偿要求。他们公开打广告称有各种关系可以帮助这些人尽快得到赔偿,而他们自己也会从中获得丰厚的报酬。这实际上就是权力作为一种市场要素进入了市场。虽然这里只是涉及一个案例,但在当时,美国社会经济也处于转型过程中,“权力资本化”的现象是普遍存在的。

   政府官员被市场主体收买的现象,我们称之为“权力被俘获”。收买的方法众多,但主要形式有:(1)收买官员掌握的政府的特许经营权;(2)收买官员掌握的政府配额;(3)收买国会议员使国会立法有利于自己所在的利益集团。关于特许经营权的腐败租金问题的研究和关于政府配额的研究,霍华德·博登霍恩指出,在19世纪初以前的美国,银行还在实行特许经营权制度,由于各州一般都限制银行特许权的发放,因此特许权的潜在租金规模特别大,那些试图获得特许权的未来银行家往往不惜血本(20);沃纳·特勒斯肯则对美国19世纪公用制度规制的历史进行了研究,指出特许权和配额导致腐败盛行于公用事业。(21)至于收买国会议员的设租型腐败,在19世纪的美国就更为司空见惯了。

   美国从建国始就建立了美国式的民主制度,但19世纪的美国却十分腐败。可见,腐败与政治体制类型没有直接的关系。任何政治体制只要监督机制、预防机制不健全,都会产生腐败。即便是专制制度,如果它的监督机制和预防机制健全,也可以避免腐败。

   美国对腐败的治理并非一朝一夕就取得功效的,而是在长期的国家治理实践中不断完善其治理体系的。首先是建立相应的法律约束机制。例如,针对当时银行特许权的腐败问题,1929年颁布了《安全基金法》。该法案规定了一般特许权条件并建立了美国最早的银行监管机构。(22)后来又通过了《自由银行法》,这样银行制度用“法治”取代了出于特殊利益的立法,用相对固定的行政程序和政策代替了特殊、易变、个人化的特许权条件。在这种情形下,执行规则的监管者就不那么容易腐败了。(23)其次是在政治权力运行的过程中逐渐形成了一个政党约束机制。在美国历史上也曾有过一党长期执政的情况,正是一党长期执政,政府腐败现象才愈演愈烈。政治腐败也是美国历史上政党轮替的最重要原因。政党轮替制度在相当大的程度上遏制了美国社会的权力腐败。再次是美国从建国开始就一直倡导新闻自由并在长期的实践中形成了一套成熟的媒体监督机制。美国《独立宣言》起草者之一的杰斐逊曾经说,宁愿要没有政府的媒体,而不愿要没有媒体监督的政府。诚然,即便是在被视为新闻自由的美国也并没有真正意义上的新闻自由。然而,随着政治腐败的日益严重,以及媒体本身要吸引读者,媒体越来越倾向于通过揭露社会丑恶一面来争取更多的读者。尤其是19世纪70年代出现的“扒粪运动”,在美国掀起了大规模的立法运动,这些立法涉及美国社会生活的方方面面。这对遏制腐败发挥了非常重要的作用。

下面我们再来看俄罗斯的情况。俄罗斯是典型的转型国家,由于原有制度的知识存量被摧毁,腐败和犯罪就像流行性病毒一样在俄罗斯社会生活中蔓延开来。在苏联时期,腐败和犯罪问题本来已经比较严重,但在中央集权体制下,它们基本上都隐藏在社会的背后。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《当代世界与社会主义》2014年2期
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