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王理万:中央与地方财政分权的合宪性检视

更新时间:2014-04-13 10:22:40
作者: 王理万  
事实上,在中国革命和建设的实践过程中,治国的理念和方式可能会有所差异,但是单一制的国家结构似乎不可撼动。从国家结构整体特征,以及宪法明确的“多民族统一国家”的角度,财政分权势必会产生对于单一制结构的威胁。

   单一制的国家结构与财政分权在两个层面上存在暗合与龃龉:一方面,从国家治理的角度,财政分权体制及财政转移支付制度事实上成为中央政府管控地方的手段,从而强化了单一制的国家结构;另一方面,财政分权体制事实上默认了地方政府作为独立的利益主体,进而赋予地方政府一定的自主性,弥补了单一制国家结构中地方灵活性不够的阙失。

   (一)作为中央管控手段的财政分权

   正如上文所述,在单一制的国家结构下,中央政府通过政治权威和宏观调控,因应经济发展的需要,不断灵活地集中或分散财政权力,形成财政权力适度分权、而又不至于威胁到中央权威。虽然从规范和实践情况的角度,财政分权的主动权始终掌握在中央政府手中、具有很大的随意性,并未形成中央与地方财政分权的制度化;但是相比通过“人事任免权”的“前现代式”治理方式,财政分权无疑是先进与合理的。

   事实上,长期以来中央对地方的管理控制,是运用最原始(短期来看亦是最有效)的方式来进行的,即通过中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的人事任命来实现的——这种非制度化的方式不仅无法实现地方的长效治理,而且从长期来看其边际效用是递减的。“中央政府通过人事任命的确控制了地方,但这丝毫不意味着中央能够对地方进行有效的统治。对人事任命制度的过度依赖正是中央处理与地方关系的重要的误区,也是两者发生冲突的重要的根源。用人事制度来控制地方,其有效性是非常有限的。”[19]

   有学者通过分析1953-1998年间中央财政转移支付制度,认为在财政资金净流入地区和财政资金净流出地区之间存在着矛盾,对于财政转移支付也形成了不同的态度,并且通过地方政策来抵消或强化制度的影响。[20]对于经济欠发达地区,中央财政转移支付成为地方经济社会发展的关键因素,中央对于该等地方的管控能力显著加强;而对于经济发达地区,由于大规模基础设施建设的需要,亦必须依赖于中央的转移支付。由于分税制改革事实上加强了中央的财政能力,“将大量的资源与财力集中于中央政府,而中央政府自身并没有如此大的支出需求;各级地方政府有繁重的事务及支出责任,却又没有与之相匹配的财税收入作保障,这就造成了“财政上收、事权下移”的畸形格局。[21]

   因此,在这层意义上,以分税制为标志的财政分权事实上强化了中央通过财政手段对于地方的控制,且通过财政转移支付的制度化方式,使得这种控制更加趋于常态化,从而使单一制的国家结构更加稳固。

   (二)作为中央与地方权力博弈的财政分权

   虽然分税制较之于以前的“财政包干”制度,极大强化了中央的“财政汲取能力”,但是毕竟不能(事实上也无法)取消地方政府的财政。分税制虽然在整体比例上,使得中央与地方力量对比的优势愈发分明,但是也从反面肯定了地方利益的正当性。“财政分权趋势改变了中央与地方的关系,即从过去的强制关系向协商关系过渡,中央与地方在各种经济问题上激烈地讨价还价。地方政府虽然受中央领导,但中央却不能忽视地方利益。中央与地方在财政包干、外汇分成、企业承包等各种经济利益分配上,越来越多地通过协商谈判确立。中央与地方的关系正逐渐向契约化发展。”[22]

   事实上,随着地方政府治理方式的多元化,特别是“土地财政”的兴起强化了地方政府的财政实力,形成了地方财政与单一制国家结构的内在紧张。因此在中央与地方财政分权的“零和博弈”中,地方政府必然据理力争,维护自身的利益。有学者敏锐地认识到了这个问题:“地方经济的发展所形成的利益必然寻求政治上的认同和保护。经济权力的扩张,改变了地方在国家结构体系中的法律角色,使地方由中央集权体制下的中央政府的附庸转而变成了代表自身利益和经济独立性的法律主体。”[23]

   地方政府成为独立的利益主体,并且其在地方事务的自主权力构成了对于单一制国家结构的潜在冲击——但是至少从目前来看,这种冲击还保持在可控范围之内。这不仅与我国的权力集中的政治体制、以及高度统一化的执政党结构有很大关系;更为重要的是,在这场博弈中以复数出现的地方政府并非统一整体,而是各自为政且利益冲突的个体,因此单独的地方政府很难真正改写既有格局。在分税制施行之初,很多学者(包括国外观察家)在兴致勃勃地谈论中国式的“财政联邦主义”,[24]但是随着该制度深入开展及成效逐步显现,该理论渐趋沉寂,这也映射了现实状况的演变。

   (三)“手段—影响”的合宪性检视

   中央与地方财政分权受制于国家结构形式,单一制强调中央政府的至高权威,包括了对于财政资源的掌控。在中国财政分权的实践中,分税制事实上强化了中央政府对于财政的汲取能力,通过转移支付制度形成了对于地方政府的有效管控;与此同时,虽然地方政府俨然成为独立利益主体,并在诸多层面上展开与中央政府的财政博弈,但是由于力量悬殊和分化不可能构成对于单一制国家机构的实质冲击。

   因此,对目前财政分权的实践观察,其影响并未溢出宪法所确定的国家机构框架,在“手段—影响”的层面具有合宪性。即使如此,我们仍需认识到单一制框架内的地方自治同样具有重要的宪法价值,特别是目前直接选举的层级有限,并由此造成的“合法性倒置”(地方政府由于直接选举而获得比中央政府更强的民意合法性),此时通过宪法解释和制定基本法律的方式明确中央与地方财政权限就十分必要了。

    

   三、纵向与横向分权之于财政分权的关系

   在宪法规范和宪法学理论中,分权不仅包括了中央与地方在纵向上的权力划分,也同时包括了各级政府(尤其是中央政府)的横向权力分工:一般包括立法、行政与司法三种典型权力型态。“不论两种分权的具体结构有什么差异,它们都指向限制权力的一个端点。这种分权的制度化安排是现代政治的独特后果。”[25]

   虽然对于两种分权的分别探讨已经非常深入,但是如何理解和把握二者的关系,特别是中央与地方财政分权和横向分权的关系,这并未引起足够的关注。从宪法文本和规范的角度观察,两种分权体制存在两种互动形态:一方面,横向分权中的立法、司法与行政构成了对中央与地方财政分权的制约,使其保持在必要界限之内;另一方面,中央与地方的财政分权,使得作为“临摹”中央政府横向分权的地方政府各个权力分支,同样难免沾染了独立倾向。

   (一)横向分权对于财政分权的约束

   在中央政府的权力分为立法、司法和行政权力的同时,在上述权力分支中,都预设了对于财政分权的保留或抑制因素。从立法权的角度而言,我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定了全国人大“审查和批准国家的预算和预算执行情况”,地方人大“审查和批准本行政区域的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况”,这意味着,在理论上全国人大不但需要审批中央本级财政预算,而且有权审批全国各级财政预算;同时,上级人大不仅享有对于本级财政预算的审批权,同时也享有对其区域范围内各级财政预算的审批权。虽然在现实运作上,对于地方及下级财政预算审查并未真正实施(是不愿而非不能),但无疑是享有该权限的。这意味着,虽然财政分权会形成地方财政的相对独立,但是仍从根本上受制于中央管控。

   从司法权的角度而言,通过统一法制建立起来的司法系统,以及相对独立的领导体制,势必产生规制财政分权的效果。特别是由于中央司法机关享有的司法解释权,以及现行行政诉讼体制下法院对于“规章以下”的规范性文件的实质审查权,因此中央政府可以运用司法手段形成对于地方财政的监督,有针对性调整地方财政来源与公民权利的冲突。以“土地财政”为例,法院通过对于拆迁行为合法性评价,构成了对于地方财政来源的限制与矫正。

   行政权对于财政分权的控制更加明显、也更加直接。《宪法》确立了行政权的直接领导体制:地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作;全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关。因此,在财权的划分上,中央政府会尽量将优质税源归入“中央税”的范畴;在事权的划分上,又通过科层制的管理体制将行政目标逐级分解下放。此外“财政转移支付制度”要求地方进行相当比例配套资金,实际上是“责任下移”;现有的绩效评价体制和官员升迁模式,又促使地方政府尽量迎合中央政府的要求。

   因此从横向分权的各个权力分支观察,横向分权构成了对于财政纵向分权的有力约束,从而保证中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的财政管控。

   (二)地方性权力的独立利益倾向

   与地方政府成为独立利益主体的倾向一致,作为地方权力分支的立法、司法和行政必然也沾染了独立性倾向,这种倾向是对于中央与上级管控的合理反应与理性背离——虽然从地方代议制的政府构造来看,这种独立倾向是无可厚非的,地域化的权力可以保护该地利益并且提高当地竞争力——但是从中央政府的角度而言,显然有损中央的管控能力、破坏了统一的市场规则、且产生了负外部性效应。

   以司法权的地方化倾向为例,在涉及到当地利益时,法院往往作出有利于地方(往往是政府或企业)的判决。“司法权地方化导致司法上的地方保护主义盛行,加剧了地区间的经济封锁和市场分割,妨碍了国内统一、公平、规范的市场经济体制的建立和完善。”[26]这说明,作为地方主要税收来源的企业,可以通过地方化的司法获得不正当的庇护,从而保证了地方财政。

   (三)“手段—手段”的合宪性检视

   横向分权与财政纵向分权的互动关系并未引起学者的足够关注,但是二者之间的纠葛是客观存在的。在中央政府层面,通过横向分权形成的权力分支、以及赋予各个分支以相当的权力,从而实现对于财政分权的约束。与此对应,作为地方政府分支的横向分权体系,虽然在结构上“临摹”了中央体制,但是由于利益的分殊,实际上成为地方财政分权的利益维护者。

   从宪法规范的内部视角观察,这种构成矛盾的现实状况,不仅是“两个积极性”原则在现实中的抵牾,更加重要的是,财政分权意味着“条块矛盾”不仅反映为中央与地方的博弈,而且可以折射到国家权力的每个侧面。与财政分权相配套的横向分权,使得作为地方政府“双重代理人”的角色表露无遗。“正是由于‘地方积极性’的充分发挥和地方政府的全方位介人,才使得中央—地方关系、地方—地方关系混乱,使得‘诸侯经济’成为现行体制下总量膨胀和结构失衡的焦点。”[27]

   因此,作为实现宪法任务的分权手段之间存在联系与张力,中央与地方财政分权作为纵向分权的一种具体形式,在宪政实践中与其他分权方式(尤其是横向权力分工)处于不同位阶。在实践中,宪法确定的根本的横向权力分工也构成对财政分权的限制,避免财政分权对其他权力的消极“外部效应”,这显然符合宪法规范所确立的原则。

    

   四、结语

综上所述,中国宪法文本确立了“两个积极性”的原则作为调适中央与地方关系的原则,并且在规范和制度上落实为以下内容:首先,宪法确立的“现代化建设”的国家任务要求最大限度释放地方财政,以激发经济发展与制度创新;其次,中国的单一制国家结构限定了中央与地方财政分权的限度,要求财政分权必须保证中央对于地方财政的控制和监管;再次,横向分权与纵向财政分权互相牵制,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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